构建最优农村土地制度

　　党的十九大闭幕后，全国人大常委会审议的第一部法律就是农村土地承包法修正案草案。草案明确，国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变，为给予农民稳定的土地承包经营预期，第二轮土地承包到期后再延长30年。该法体现了我国农业农村的根本制度安排，涉及亿万农民的根本利益，因而格外引人注目。

　　修正农村土地承包法的根本目的，是十九大报告提出的“巩固和完善农村基本经营制度”。这一制度是十一届三中全会之后，我们党带领亿万农民创造出来的。它有三个构成要件：一是农村土地归农民集体所有；二是集体的土地以农户为单位由集体成员承包经营；三是集体为农户提供统一经营服务；亦称统分结合的双层经营体制。从全国实际情况看，凡是原原本本落实农村基本经营制度基本要求的农村，纵使是以农业生产经营为主的农村，也能够做到土地集约经营，集体经济充实，农民共同富裕，社会秩序良好，具有强劲的内生发展动力。

　　从理论上分析这样的基本经营制度，可以概括出三个方面的制度优势：其一，确保耕者有其田，即农民不仅有地可种，还不受剥削；其二，所有者、经营者、劳动者三者利益和谐统一，即集体作为土地所有者向农户收取承包费，是为了提供让农户能够获得更多收入的服务；三是高效的民主管理，即土地如何发包与承包、如何收取并使用承包费，由农户集体民主讨论决策。这些优势表现为土地、劳动力、资金（包括财政支农资金）等要素的高效配置。

　　中国能够形成这样史无前例的制度，体现了中国共产党为亿万农民谋幸福的初心。农村土地归农民集体所有，是我国农业社会主义改造取得的历史性制度成果，其初心是确保耕者有其田，让种地的农民永远成为土地的主人。正因为如此，农民对于土地集体所有制衷心拥护。集体土地由农户承包经营，是邓小平领导农村改革取得的又一历史性制度成果，其初心是构建土地所有者与经营者分离的市场经济制度，消除人民公社体制中的“大锅饭”弊端，形成统分结合的制度优势，巩固并完善了农村土地集体所有制。

　　党的十九大要求巩固和完善农村基本经营制度，正是我们党不忘初心的又一体现。农村改革不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。这是制定农村经济政策的底线，更是修正农村土地承包法的底线。加大农村集体经济的发展，应该让农村集体作为土地发包方享受应有的收益权利，提高村集体为农户提供基本服务的能力，如加强农业基础设施建设、改善土地生产能力、调节农村贫富差距等。

　　坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的魂。修正农村土地承包法，须为保障农户根本利益提供法律保障。当前，全国各地涌现出专业合作社等新型农业发展模式，在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权分置，经营权流转的格局，只有总结推广当前这种经过实践检验的最优农村土地制度，才能真正让我国的农业强起来、农村美起来。

　　（作者：徐祥临，为中央党校经济学教研部教授）