协同治理视角下我国社会组织参与灾害救援的实现机制

2017年08月31日 19:54   来源:行政管理改革   邢宇宙

  邢宇宙

  [摘 要]     在全面深化改革和社会治理创新的背景下,灾害救援体制正在转型,社会力量的有序参与是重要方向。在实践中,社会组织作为社会力量的重要载体,在救援过程中能够补充政府之不足,发挥协同作用。为进一步推动社会组织参与需要完善相关机制,即通过平台构建政社协同机制,搭建联盟形成组织联动机制,多方力量完善支持培育机制,以及基于信息公开的评估问责机制。

  [关键词]     协同治理;社会组织;灾害救援;机制

  [中图分类号] D63                      [文献标识码] A

  我国是各类自然灾害频发的国家,从近些年政府部门统计数据来看,虽然灾害数量同比下降,但是总量仍然较大,数以亿计人口的生命及财产安全受到威胁。如2016年各类自然灾害共造成全国近1.9亿人次受灾,其中910.1万人次紧急转移安置,353.8万人次需紧急生活救助。[1]灾害发生后如何有效展开救援是各级政府和人民群众面对的重要问题。回顾我国应急救援体系建立和发展的过程可以发现,在法制化过程中逐步明确了“政府主导、社会参与”的原则,并从“独揽型”体制向“共治型”体制转变。[2] 2016年12月中共中央、国务院印发了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》,进一步提出健全社会力量参与的机制,构建多方参与的社会化防灾减灾救灾格局,其中社会力量包括社会组织、社会工作者、志愿者、爱心企业等。在实践中社会工作者、志愿者和爱心企业的参与往往通过社会组织实现,因此广大的社会组织是社会力量发挥作用的重要载体。本文从协同治理的视角出发解析社会组织参与的内在逻辑,并从认知上厘清其作用与限度,探讨其实现高效有序参与的若干机制。

  一、协同治理视角下社会组织参与的内在逻辑

  近年来我国正在经历一场治理转型,在诸多领域创新了社会治理方式。尤其在一些政府和市场存在失灵的领域,动员社会力量参与,加强政府与社会力量之间的协同,通过社会创新实现良好治理已经成为重要路径。从协同治理的生成逻辑来说,它不仅是国家与社会关系嬗变的必然要求,也是随着后工业社会公共性的扩散而逐步建构出来的。[3]在实践层面则是应对高风险社会,不同参与主体在目标、利益和权力重构基础上建立信任和合作关系的过程。

  首先,社会力量参与灾害救援体系的构建,摒弃“无限政府”的观念。[4]尽管积极应对灾害是政府的重要职责之一,而且因其拥有的强制力和资源动员能力,政府在救援工作中处于组织和管理的核心和主导地位,但是目前也存在救援队伍、物资储备、经费投入不足,科技支撑作用发挥不够等问题。[5]无法完全满足救援的需求。

  其次,一些灾害影响的地域和人群广泛,且需求复杂多样,政府救援往往难以回应所有的社会需求。比如一些自然灾害发生在边远山区或是贫困地区,事故过程和后果都有高度不确定性,从而使得救灾物资供给与灾民需求信息难以匹配,以及心理抚慰等需要深入基层开展的救援服务往往难以有效供给,为社会组织参与提供了机会和空间。

  此外,国内外经验也表明,在政府救援之外社会组织发挥着重要的协同作用。如日本1995年阪神大地震发生后,约有170万人的志愿者和数以百计的社会组织投入救援,最终推动了国会出台非营利组织法律,同时一些组织搭建全国性的救援网络平台。[6]美国1969年卡米尔飓风救援中诞生的救灾志愿组织联盟,在1997年与联邦应急管理署正式签署备忘录,成为国家应急反应协调中心常设的非政府组织代表,从而形成了政府与社会在灾害应对领域的共治格局。[7]我国在2008年汶川地震之后,许多志愿者和社会组织积极参与救援和重建,动员和整合了大量社会资源。在其后的数次灾害救援中,随着组织化程度和专业技能的提升,社会组织参与已经常态化,社会化应急救援体系的效力初现。

  二、社会组织参与灾害救援的若干作用

  根据民政部的统计,截至2015年年底我国共有社会组织66.2万个。[8]在灾害发生后一些社会组织停止常规性工作,转而投入到救援之中,此外各地还有一些专门的救援类社会组织,但目前缺乏数据统计。按照现行的社会组织登记管理体制,一些提供救援服务的队伍和志愿者组织,大多为社会团体和社会服务机构,比如蓝天救援队、户外运动救援队等;还有一些聚焦灾害救援的基金会,尽管数量相对较少,但是在筹集资源和组织动员方面发挥重要作用,例如中国红十字基金会、中国扶贫基金会、爱德基金会等。此外,还有一些境外非政府组织在我国开展灾害救援工作,比如宣明会、乐施会等。概括起来,社会组织参与救援的作用主要体现在如下方面:

  一是社会组织具有在地的灵活性,能够深入基层和快速响应。社会组织的项目常常面向城乡社区、单位和特定人群,如日常的防灾减灾宣传教育,有助于增强民众的公共安全和责任意识,提高应对灾害的能力,形成预防为主、源头治理的策略。而基于社会组织的救援网络,具有第一反应迅速、机动能力强、运行机制灵活等特点。以灾害中的生命救援为例,外部救援力量往往因为交通中断和信息不畅很难迅速进入现场,此时在地的社会组织可以引导民众开展自救互救。

  二是社会组织关注领域多元化,既包括生命救援这类应急性工作,也有关注灾民深层次需求的社会工作类服务,甚至有些具有专业能力的志愿组织提供特色服务。如汶川地震中,成都市一家名为“业余无线电应急通讯网”的民间组织迅速响应,为紧急搜救和信息传达赢得宝贵时间,填补了震后应急通信的空白。还有一些当地的志愿者组织扎根当地,持续开展灾后恢复和重建工作。

  三是社会组织因其志愿性和公益性,在灾害发生后具备动员大众参与、整合社会资源用于救援和重建的能力。尤其是基金会在物资筹集和资助方面的功能,如2013年芦山抗震救灾刚启动时,壹基金一日的募捐总额远超中国红十字总会,显示了其在募集资金方面的能力,以及社会对于社会组织较高的认可度。

  四是社会组织作为第三方发挥信息沟通作用。随着互联网和新媒体的发展,大大提升了信息传播速度,有利于完善信息公开制度。这不仅有助于政府和社会力量以最快速度采取行动,也有利于公众及时了解情况,避免一些信息遭到歪曲,乃至放大成为网络谣言,有些不仅容易使得救援工作陷入被动,也是对灾区民众的二次伤害。

  三、社会组织参与灾害救援存在的问题

  事实上,在灾害救援中我国政府历来重视和鼓励发挥社会力量的作用,广泛动员群团组织、企事业单位以及志愿者参与。近些年来随着各类社会组织的发展和参与,也应正视其在制度化、组织化和专业化等层面存在的问题。

  一是虽然目前应急救援的法律法规、应急预案和救灾救援工作办法中,已经明确做出了鼓励和支持社会力量参与的规定,但相对而言大多较为宏观和缺乏可操作性,一些政策规定甚至落后于实践,构成制度性制约带来负面影响。

  二是尽管一些地方的救援类社会组织获得了一定发展,但是大多数组织能力欠缺,制约其发展和参与救援工作。更为重要的是,很多地区还缺乏这类社会组织,没有建立相应的培育和支持体系,存在区域和结构性双重失衡。

  三是政府与社会救援力量之间的协调配合存在问题。我国传统的应急救援机制具有“重动员、轻协调”的特点,[9]政社协同需要探索政府部门、社会组织和民众参与的常态化工作机制。

  四是社会组织之间缺乏协调机制,容易出现“志愿失灵”现象。尤其在事故和灾害发生初期,现场情况复杂多变,如果社会组织和志愿者大量进入,而缺乏相应的协调,不仅难以达到预期效果,甚至可能带来负面效应。

  总之,这些问题不仅制约社会组织发挥其应有的优势,也损害了社会组织和公众参与的积极性,并难以与现代治理理念和社会发展相适应。因此,我们既应充分认识社会组织在灾害救援中的作用,也要看到其存在的局限性,进一步完善社会组织参与的体制机制。

  四、完善社会组织参与灾害救援的机制

  国近些年来历次重大的灾害救援,也是各级政府和社会组织探索协同机制的过程,形成了若干制度安排。在中央层面,民政部不仅设立了社会力量参与救灾协调服务中心,启动社会力量救灾数据库的建设,还开展相关的演练和专题培训班,政府在进行能力建设的同时加强了与社会组织之间的互动。在地方层面,目前已有浙江、贵州、陕西等十余个省份出台了社会力量参与救灾工作的实施意见。一些地方政府引导和整合当地应急救援的社会资源,探索政府应急救援能力建设转向社会的模式。[10]总之,我国灾害救援体系正从政府单一主体、自上而下的模式,向政府主导、社会协同、多元主体共同参与的模式转型,构建政府与社会组织之间的合作伙伴关系,[11]推动灾害救援的协同治理。

  (一)通过平台构建政社协同机制

  在政府和社会组织协同共治过程中,政府主导体现在负责制定总体方案和战略,完善牵头管理、分工负责、资源共享、政社联动的工作机制,以达到双方优势互补和提升效率的目标。

  首先,在制定应急救援预案时,设立社会组织参与救灾协调的常设机构,做好社会组织与地方政府部门、企业应急预案的有效衔接,协调安排人力和物力,实现信息和资源共享,在地方政府与社会组织之间建立合作关系。比如通过建立联席会议和签订合作备忘录,明确沟通联系的部门、渠道与形式。

  其次,在灾害发生后,通过应急救援服务平台建立灾害信息共享和协调机制,如社会资源动员协调中心和信息中心,发挥平台作为枢纽性机构的作用,及时向社会发布信息,引导政府与社会组织之间的有效对接,整合各方救灾资源,促使社会组织参与救灾行动更加有序高效。如2008年汶川地震后,绵竹市政府和友成基金会合作建立了绵竹资源协调平台,以及社会组织和企业代表参与形成联席会议机制。2013年雅安地震后,四川省抗震救灾指挥部设立社会管理服务组,并成立了雅安抗震救灾社会组织和志愿者服务中心。2014年鲁甸地震救灾中,云南省民政厅在救灾应急指挥部下设社会组织参与救灾协调服务组,同时通过建立社会组织救援服务平台来实现协调和服务功能。

  (二)搭建联盟形成组织联动机制

  在灾害救援中社会组织之间的联动协同[12],常见的组织形式是建立救援联盟,不仅可以充分运用信息技术带来的便利,还能利用“伞状结构”增强灵活性,促进社会组织内部有效合作。

  首先,在横向上通过联盟或联合实现社会组织之间的分工合作。一方面通过联盟或网络提供演练、学习和交流机会,加强人才和装备等资源流动和共享,提升队伍专业化水平;另一方面通过联盟发挥平台作用,在事故发生时社会组织之间先沟通、后行动,更好地应对本地区或跨地区的灾害救援工作。近些年的自然灾害救援中,常常多家社会组织联合行动、快速响应,已经形成壹基金救援联盟和蓝天救援联盟等全国性网络。

  其次,在纵向上通过联盟搭建与政府沟通协同的平台。2013年由中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会、壹基金、南都基金会、腾讯基金会等联合发起“基金会救灾协调会”,形成了促进基金会之间,基金会与政府部门、社会组织之间协同的平台。目前该协调会已经演变为一个常设机制,在近年来国内国际灾害救援中都发挥着沟通和协调作用。

  最后,社会组织联盟的发展受制于内外部各种条件,一方面是宏观的政策环境制约,可能无法赋予联盟合法地位;另一方面是组织之间由于理念和目标差异容易产生分歧,难以形成有效的内部治理机构。实践中一些联盟很快趋于分裂,以至于形成了一种不完全合作状况,[13]这有待制度环境的改变和治理结构的完善,使其发展成为行业内枢纽型组织,并与政府形成稳定的合作关系。

  (三)多方力量完善支持培育机制

  灾害救援领域社会组织的发展,需要政府和社会各方加大投入和支持力度,不仅提升应急救援的专业能力,也要注重不同领域组织的分类发展,建立多层次、不同梯队和领域的救援组织和志愿者队伍。

  首先,各级政府结合需求和财力等加大培育和支持力度。当前购买服务已经成为政府进行治理创新和提供公共服务的政策工具之一。如温州苍南县壹加壹应急救援中心的主要资金来源于政府购买服务,已经跟县防汛办、人防办、应急办等十多个政府部门合作,由政府购买和指导项目实施。[14]同时,各地政府还可以结合实际情况在社会组织物资采购、储备调运、保险税收、业务培训等方面制定配套制度予以扶持,提高其参与的积极性。

  其次,基金会和行业协会扮演支持性组织的角色,推动整个救援领域社会组织的发展。一些聚焦救灾救援领域的基金会已有一些探索,如2014年由南都、正荣和壹基金等三家基金会联合资助,广东绿耕社会工作发展中心构建的灾后社区重建行动学习网络。2015年,这三家机构联合爱德基金会、香港乐施会、救助儿童会、国际美慈等,共同发起推广国际人道主义救援标准的环球计划。2016年中国灾害防御协会发布了我国首个社会救援组织规范——《德清公约》,确立了社会救援组织会员定位及发展方向。这些举措兼顾国际经验与本土实践,持续推进将有助于提升本土机构响应灾害的能力。

  最后,社会组织通过组织形式的变革和创新获得可持续发展。如专注于急救培训和生命救援的第一反应,正致力于建设“社会共享型急救平台”。作为我国首批认证的社会企业,也是全球第一家获得“B型企业”认证的大陆企业,它通过社会企业模式提供优质服务的同时提升了专业能力,在短时间内获得快速发展。

  (四)基于信息公开的评估问责机制

  灾害救援中多元主体的参与实际上构成了不同的利益相关方,协同共治是基于不同主体之间的目标耦合、关系调整和利益博弈,需要公开透明和社会监督加以保障。

  首先,推动落实政府相关部门和企事业单位的责任。如救援过程中的政策等应基于信息公开的规定及时向社会发布,通过社会组织和民众加以监督,发挥第三方的问责作用。2016年香港特区政府发展局公布的援建工作完成报告,说明了八年汶川援建工作的资金去向和工程进度细节,其中既包括了政府负责的151个项目,也包括了资助16家非政府组织开展的32个项目,以及香港赛马会运用其拨款援建的7个项目,[15]其详细和规范程度值得内地加以借鉴。

  其次,社会组织自身在救援工作中应做好信息公开等规范化建设。尤其是涉及公众筹款,对于善款的使用要公开透明,提高公众对社会组织的信任度和认同度,以获得更为广泛的支持和参与。当前一些基金会采取公开发布重建报告、善款流向总结报告等形式也值得加以推广。

  最后,政府与社会组织的合作应纳入评估问责体系。比如对于政府购买社会组织提供的灾害救援服务,应进行事前监管和事后评估,不仅有效控制服务质量,也促进社会组织能力提升。事实证明,只有完善的评估问责机制才能增强救援中各方的影响力和公信力,赋予政府和社会力量发挥作用的空间。

  参考文献

  [1]2016年各类自然灾害致全国近1.9亿人次受灾[EB/OL]. http://society.people.com.cn/n1/2017/0113/c1008-29022222.html.

  [2]戚建刚.《突发事件应对法》对我国行政应急管理体制之创新[J].中国行政管理,2007(12).

  [3]张振波.论协同治理的生成逻辑与建构路径[J].中国行政管理,2015(1).

  [4]薛澜,刘冰.应急管理体系新挑战及其顶层设计[J].国家行政学院学报,2013(1).

  [5]张小明.我国减灾救灾应急资源管理能力建设研究[J].中国减灾,2015(3).

  [6]王名等.日本非营利组织[M].北京:北京大学出版社,2007:27-30.

  [7]张强.美国灾害治理中的社会组织参与[N].学习时报,2015-03-16(A2).

  [8]2015年社会服务发展统计公报[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml.

  [9]薛澜,陶鹏.从自发无序到协调规制:应急管理体系中的社会动员问题——芦山抗震救灾案例研究[J].行政管理改革,2013(6).

  [10]张继烈,张旭.整合民间资源建设编外力量——温州市“借鸡生蛋”提升应急救援能力的实践与启示[J].中国应急管理,2014(6).

  [11]陶鹏,薛澜.论我国政府与社会组织应急管理合作伙伴关系的建构[J].国家行政学院学报,2013(3).

  [12]邓国胜.政社之间如何建立长效应急救灾协调机制[J].中国社会组织,2013(5).

  [13]朱健刚,赖伟军.“不完全合作”:NGO联合行动策略——以汶川地震NGO联合救灾为例[J].社会,2014(4).

  [14]包颖.壹加壹:专心专业把民间应急救援这件事做好[J].中国社会组织,2013(7).

  [15]香港特别行政区发展局.香港特区支援四川地震灾后恢复重建援建工作完成报告[EB/OL].http://www.512rjc.hk/doc/resources/Summary_Report_Sichuan_Reconstruction_20161118.pdf.  

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  [基金项目] 教育部人文社会科学研究青年基金项目“多元共治视角下社会组织参与环境治理的机制研究”(15YJC840039)。

  [作者简介] 邢宇宙,北京工业大学人文社科学院讲师,首都社会建设与社会管理协同创新中心研究人员。

(责任编辑:邓浩)

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