公共文化单位法人治理结构建设的思考

2017年08月31日 19:44   来源:行政管理改革   陆筱璐 高宏存

  陆筱璐     高宏存

  [摘 要]    法人治理结构是近年来公共文化单位建设的重点内容。深圳、广东、山东等十余个地区的法人治理结构建设已经初步展开,并获得了一定的成效。然而,公共文化单位法人治理结构改革中仍然存在着理事会权责不清、模式单一和配套措施不足等问题,需要进一步深化改革。

  [关键词]   公共文化单位;法人治理;实现模式

  [中图分类号] D63                                [文献标识码] A

  公共文化机构的法人治理结构建设在我国已经有不短的历程。自2011年开始,我国许多地区就正式对于法人治理结构建设开始了实践与探索。法人治理,主要是指由理事会、监事会等代替政府机构行使决策、监督、整合资源等职能,实现公共文化机构的管理与服务。对于公共文化机构而言,①法人治理结构的建设不仅是文化体制改革的重要举措,也是未来可持续发展的重要一步。通过机构理事会的建设,可以保障文化机构的独立性和自主性,更加高效和优质地为社会提供公共文化服务。因此,建设公共文化服务单位的法人治理结构,不仅有利于调动公共文化机构的积极性,确保公益目标实现,也有利于激发公共文化机构内部活力。

  近年来,在多地的积极探索下,改革取得了很大的成果,但依然存在着行政依附性强、组织僵化、效率低下、监督缺位等诸多问题。随着社会力量参与公共文化服务的进一步普及,以及市场的日益完善,研究如何进一步深化公共文化服务机构的法人治理改革,不仅能解决目前公共文化机构人手短缺、资源不足等现实难题,更加能够在保证公益性定位中进一步扩大社会参与,更好地提高机构活力与服务效率。结合我国目前的实践现状,对于法人治理结构,有三个具体问题需要进一步明确。

  一、进一步明确法人治理结构的相关权责关系

  关方权责关系明确是法人治理结构建设的必要前提,也是法人治理建设目前需要厘清的核心问题之一。从目前的试点情况而言,大部分法人治理的建设都没有明确的权责关系划分。例如,一些公共文化机构的理事会虽然已经有了组织形式,但是政府部门仍然掌握大部分事项的运行。在理事长任命、活动经费使用、活动事项审批过程等方面,理事会仍然没有自主权,不能成为最初定位的决策、监督机构,反而更像一个智库或者执行机构。例如,深圳图书馆虽然理事会被定位为“决策型理事会”,但是由于缺乏人事任用权力,馆长人选仍然来自行政主管部门推荐,不接受社会公开选拔,这意味着理事会不具备人事权力。是以,在这个层面,实施公共文化机构法人治理结构有四个机构须进一步厘清。

  (一)进一步重塑文化主管部门职权边界

  在法人治理结构改革中,政府应当进一步明确自己的宏观调控职责,逐步放开微观管理职能。具体来说,行政主管部门的宏观职责应是组织和建设理事会、选派理事会代表、监督理事会运行三个方面。在理事会中,主管部门可以代表政府方利益,委派理事成为理事会的当然理事,参与理事会的各项工作,表达公众利益诉求。作为国有出资人,主管部门履行审查理事会的财务状况、程序公平性,评估公共文化机构的运行效率和社会效益的义务。理事会章程应明确理事的权利义务,对主管部分提供年度审计报告,透明信息,接受绩效评估以及各个项目的监督。

  (二)进一步扩大理事会的职权范围

  理事会是法人治理结构改革的核心部分,它的职能是代替政府部门进行微观管理,应当具有一定的决策和监督功能。目前而言,大部分理事会成为文化主管部门的下属单位,所以功能有限。在未来的改革进程中,首先要履行理事会的各项决策权。例如,为了提高决策的科学化,理事会可以代替文化主管部门进行决策。由理事会的专业委员会负责研究具体事务,提出决策建议,并委托相关专家就公共文化机构的某项决策进行咨询、调研,最终获得决策参考。其次,理事会要有制定章程和议事的权力。理事会需要定期召开会议,对于机构重大决策和日常事务做出决议并下达管理层执行;同时,负责运行管理和监督,及时对公共文化机构的财务状况、日常业务进行考察;负责信息披露等。

  最后,为了形成理事会对管理层的有效监督、提高执行效率,理事会应及时对公共文化机构的财务状况、日常业务进行考察。建立管理层与理事会的沟通制度,及时传达理事会决议,并反馈管理层意见。公共文化机构理事会的决策涉及公共利益,应主动接受人大和政协代表、媒体、公众各方监督。相关部门应制定理事会信息公开细则,将公共文化机构决策和运行情况及时对外公布,接受社会监督。

  (三)改变管理层管理思维,重新认识自身职责

  传统公共文化机构运行中,管理层隶属于文化行政主管部门,由馆长、副馆长和党组织负责人组成,负责执行政府的行政命令。法人治理改革后,管理层需要直接为理事会负责,是一个执行机构,接受理事会监督。这就要求管理层改变思路,重新认识自身的职责。根据试点单位经验,公共文化机构存在管理层自作主张,不按照理事会决策执行的问题。究其原因,是由于理事会未被赋予实质的权力,导致理事会缺乏对管理层有效约束和激励。

  因此,在机构的日常运行过程中,应明确管理层向理事会负责的要求,在制度设计上增强理事会对管理层的实质控制权力。具体而言,应在相关制度中规范管理层接受理事会监督的具体事项,如,管理层应定期向理事会提交工作报告,汇报相关运行情况,机构的重大事项、决策应提交理事会审议决定,年度预决算等必要信息应及时向理事会披露,供理事会监督等等。

  (四)条件容许的情况下,建立独立的监事会

  在目前的实践中,大部分理事会和监事会是一个机构。但是,在一些大规模的公共文化机构中,理事会如果兼顾履行监督职能,容易出现利益纠葛,人力和资源上也会吃紧。因此,可以单独设立监事会。目前在我国的实践过程中,由于理事会本身还在探索之中,加之政府部门承担了部分监管职能,监事会的重要性还没有完全显现。为了避免理事会内部人员利益勾结、少数人控制等问题的出现,监事会是未来法人治理结构建设的题中之意。监事会应当对日常的机构营运情况和事务进行监察,例如,检查本单位财务使用状况;对管理层行为进行监督;当管理层出现对公共文化机构的利益损害时,及时通报并且纠正等。

  二、创新法人治理结构建设的实现模式

  公共文化机构法人治理的管理探索,在实践中有多种形式的试水方案,但整体而言还比较初级,无论是从机构代表性还是探索的范围层级,都还不够深入普遍,运营模式也相对单一。理论上讲,法人治理模式有多种,目前我们国家侧重在设立理事会一种模式。根据我们国家已有的探索实践,所设立的理事会功能有咨询型、决策型、监督型或混合型等不同的功能。这些不同功能的理事会在遵循相关法律法规和程序下,在政府监管下运作。但是根据功能的不同,需要开展不同形式的理事会设置。参考国内外的一些成功案例,理事会的实现模式可以参考以下四种:

  (一)独立法人资格的社会组织法人治理结构

  社会组织法人治理结构有明显的特征,首先,它是具有独立法人性质的。理事会主要依靠专业基金会进行运作,资金来源也主要来自基金会,这样可以最大化达成“非营利”的目标。基金会能够保障法人财产与国家资产的分离,以此确保政府部门和理事会的权力界限。政府机关通过合同来保障公益性目标的达成,而不是直接下达行政命令。在英国的法人治理结构改革中,理事会就被定义为“准自治机构”,政府和理事会之间通过政策和法律形成契约关系。理事会的员工不再是公务员,因此能跳出条文得到更大的管理空间。其次,社会型法人治理结构能够保证理事会的资金充裕,国家资产用于原始的机构设立和运作,而后续的经费来自市场收益和社会力量参与,最大化了公益目标达成的保障,也有利于国家的宏观控制。

  (二)政府与市场合作的股份制模式

  和医疗、教育相类似,部分公共文化服务产品也是具有准公共物品性质的。例如剧场,图书馆的公共场地,都可以推向市场运营。因此一部分公共文化服务机构可以通过股份制与市场合作,既能保障社会公益性目标,又可以参与经营活动,保障资金充沛。其次,根据股权选举董事长和董事,可以充分保证公益目标和民主管理的并行,保证了除政府外的其他市场力量的决策权利。同时,股份制也有利于解决目前国内实践中普遍遇到的人事权和财务权问题,对于激发社会活力,利用社会人才方面,更容易按劳分配,改革分配制度,提高运行效率和服务水平。

  (三)政府对企业的全权托管模式

  所谓的托管模式,实际上是政府对企业的一种委托代理模式。受委托的一方往往能够更好地完成公益性目标。一般而言,受托方在受委托的行业中具有丰富的管理、运行经验,可以为公众提供更多元化的服务。政府可以通过理事会把公共文化机构管理层进行托管,内容主要是日常事务决策和运营管理,如此可减轻原单位的管理负担,激发机构发展活力。事实上,我国在其他行业的委托代理已经有较为成功的实践。例如,在医疗行业,一些医院就进行了第三方委托,实现了管办分离。在上海申康医院发展中心、无锡市卫生局、上海仁济医院等医院通过第三方机构交出经营权,组织职业经理人经营,提高了医院的效率。但是,托管模式需要坚实的法律文件和细化的合同作为基础,否则可能会脱离托管机构的公益性目标。

  (四)公私合作的特许经营模式

  公私合营是西方在公共行政发展过程中,以实现社会发展与公共政策为目标,采用的主要运作模式。但是与股份制模式或者托管模式不同,公私合营的过程中首先明确的是产权归国有部门所有,最大化地保证公益属性。对于未来一些贵重的设备、古董、仪器等的添置和使用,国有部门通过与私营部门共同合作,采取融资租赁解决。同时,也可以视为城市基础设施建设,采取特许经营的模式,保证资金的充足和产业链条的完备。对于具体的项目运作,也可外包给公司,提高政府行政效率和专业水准。例如该模式的优势在于,一方面,可以缓解财政压力,扩大资金来源;另一方面,能够改变目前盲目投资、不计成本的现状。私人资本进入有利于消除文化机构在特定领域的垄断,构建更有序的竞争环境。

  三、进一步完善政府配套措施

  配套政策完善是法人治理机制顺利运行的关键。公共文化机构建立法人治理结构牵扯复杂,不可能单兵突进。例如,在法律层面,美国、英国、法国、日本都有独立的图书馆法律,对工作人员进行了行为规范,明文规定理事会的构成和职权,为理事会提供了有力的法律支持。而我国没有具体的法规,导致理事会往往进退失据,很难长期有效运行。再比如,在制度层面,理事会普遍没有人事权和财政权,往往沦为图书馆的一个工作委员会,导致内部活力弱。政府部门的影响难以调动内部员工和社会力量的参与积极性,许多人宁愿维持现状而拒绝改革。结合具体的实践情况和我国国情,以下三个配套措施需要进一步改进:

  (一)深化人事制度和分配制度改革,活化用人体制机制

  人事权是理事会需要的重要权力之一。首先,在用人制度安排方面,必须努力落实理事会的用人自主权,建立健全奖惩机制。尽量通过理事会提名、投票或通过公开招聘的方式选拔负责人,同时要支持和鼓励体制内成员参与相关项目合作,兼职创新或离岗创新创业。可以设立流动岗位,吸引相关专业人员兼职,根据岗位的职责自主聘用,面向全社会竞聘上岗,从而不断完善公共文化机构聘用制度和岗位管理制度。其次,健全公益性文化机构考核奖惩机制。通过对服务对象的满意程度考核,将工作人员纳入考核指标,作为聘用和奖惩的主要依据。

  收入分配制度是保障人事权的重要组成部分,在收入分配制度方面,需要进一步开放市场薪酬制度,讲求绩效。为了保证公益目标的实现,应当将公益目标与工资总量挂钩。公益性文化单位的改革具有公益目标偏离的风险,一些单位常常打着服务公益的旗号进行营利性活动,因此为强化公共文化机构的公益属性,确保公益目标优先实现,收入分配应以公益目标的实现为前提。

  根据《人力资源社会保障部关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》,鼓励工作人员多渠道、多形式创新创业,单位在岗位、待遇、职称、福利等方面给予相应支持。这样既有利于纾解改革可能带来的岗位调整和人力调整问题,也有利于切实提高人员待遇,为专业人员发展提供更高平台和更大空间。与此同时,新成立的理事会中的社会代表,如果具有为公共文化机构的专业技术人才提供创新创业平台、渠道和资金的能力,也应该鼓励其积极发挥作用,由此充分激活社会代表对文化机构员工的发展机遇价值。

  (二)完善财务制度,赋予文化机构发展自主权

  我国文化机构的覆盖较广,经济水平不一,而财政投入的方法却相对单一,导致项目重复建设和财政资金运用效率低等问题出现。因此,未来应当以构建财政支持公共文化事业发展长效机制为核心,从预算、绩效考评等多个维度重新完善。

  具体而言,首先,要进一步分类和细化财政支持方式。由于文化机构获得赞助能力不同,对政府拨款依赖程度也不同。以博物馆为例,北京、上海、深圳等一些有丰富馆藏的大博物馆往往能够吸引大量观众和社会支持,而一些地方的小型博物馆则很难得到类似的资源,需要政府的持续补助。这就需要根据博物馆类型、职责和服务对象等进一步细化资源配置,对于收益较小的机构,给予资金保障,反之通过购买服务等方式适当支持即可。在投入方式上,要进一步引入社会力量的多元投入,支持社会力量兴办公共文化服务事业,引入多元的投入机制。

  其次,公共文化机构可以将财务权交由理事会,“以事论资”。例如,在事业单位的分配制度改革中,广东有的医院根据专业水平,实行“一人一薪”制度,取得了很好的激励作用。理事会根据岗位事务需要,自主制定适合本单位特点的内部分配方案,可以依市场标准,制定新的薪酬标准。改革将聘任大量社会相关专业的人才,这意味着原有的单位职级将很难评定。因此,现代的薪酬管理理念,能够确保人才不会流失,在人力资源市场中保持竞争力。

  最后,需要进一步促进预算改革。目前的预算制度仅仅考虑本年内的事项,与中长期发展目标往往不一致,同时管理死板,降低了资金的使用效率。可以考虑零基预算③或者项目管理,针对公共事务进行拨款,容许在长期目标下一些项目改变具体的用途。通过理事会让更多的利益相关者进行资金的监督和绩效评估。

  (三)逐步解决社会保险相关问题,循序渐进建立法人治理结构

  由于养老,医疗等社会保险不是法人治理改革的范围,所以一直作为独立改革在进行。在《事业单位养老保险制度改革方案》中,提出针对所有的分类改革后属于公益服务类的事业单位工作人员,按照新人新办法、老人老办法、中人逐步过渡的方法发放基本养老金,逐步摆脱对财政的完全依赖。虽然有了明确的方案,但是在落实中,仍然需要理事会建立起独立多样的社会保险体系。

  在改革过程中,“中人中办法”是主要的问题,因此,可以通过理事会拨款、购买商业保险,作为激励措施,鼓励有专业技术的“中人”继续为公共文化机构服务。对于“中人”和“新人”,可以考虑职业年金制度,有效地补充基本养老制度的不足。尽量缩小同行政机关以及一些国有企业的退休工资差距,吸引人才,提高竞争力。对于理事会其他社会成员的社会保险的管理,也应该灵活处理,根据其工作能力、职级等因素给予一定的保险补贴等,以辅助提高工作责任感与积极性。

  总之,公共文化机构法人治理结构建设改革,题中应有之意是在社会主义市场经济体制下,实现文化领域公共产品供给和机构内部管理改革,借助政府管理改革,推动公共文化机构管理体制和运行机制变革,从而充分释放文化机构的作用和活力。因此,坚持党的领导以保证改革正确方向前提下,改革中政府必须明确要通过必要的“放权”,列出“放权”清单,给予理事会充分管理“自主权”,明确“赋权”内容,把过去行政体制内的“封闭”管理,转变成市场条件下的“开放”共治,借助于开放机制重塑公共文化机构管理模式。


  [基金项目] 国家行政学院2017年院级科研项目“公共文化机构法人治理结构问题研究”。

  [作者简介] 陆筱璐,国家行政学院社会和文化教研部博士研究生;高宏存,国家行政学院社会和文化教研部教授、文化政策与管理研究中心副主任。

  ①2011年,十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要“明确不同文化事业单位功能定位,建立法人治理结构,完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会,吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。”同年,出台了《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》;《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》等9个配套文件,2014年,公共文化机构组建理事会试点列入2014年稳妥推进的改革试点任务,经评审,确定10个单位作为国家公共文化机构法人治理结构试点单位。

  2017年3月出台的《人力资源社会保障部关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》,对于法人治理结构改革语境下的公共文化机构实现人员激励也很有价值。《指导意见》提出,一是要支持和鼓励事业单位选派专业技术人员到企业挂职或者参与项目合作;二是要支持和鼓励事业单位专业技术人员兼职创新或者在职创办企业;三是要支持和鼓励事业单位专业技术人员离岗创新创业;四是要支持和鼓励事业单位设置创新型岗位。

  ③零基预算是指在编制成本费用预算时,不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额,而是以所有的预算支出为零作为出发点,一切从实际需要与可能出发,逐项审议预算期内各项费用的内容及其开支标准是否合理,在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方法。

  人民网,国务院发布《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》[EB/OL] http://politics.people.com.cn/n/2015/0114/c1001-26385090.html

(责任编辑:邓浩)

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