科学优化事业机构编制资源

2017年08月31日 19:23   来源:行政管理改革   董立人 冯东方 李先广

  董立人 冯东方 李先广

  [摘 要]     科学优化事业机构编制资源,直接关系着我国行政体制改革总体目标的实现,关系着政府职能的有效转变和服务型政府建设。科学优化事业机构编制资源,要准确把握五个原则,进一步深化行政事业体制改革,实行总量控制,加强法治建设,创新管理方式,加大督查力度等,创建具有鲜明中国特色的事业单位机构编制管理体制。

  [关键词]     事业单位;机构编制;资源配置;科学优化

  [中图分类号] D63               [文献标识码] A

  党的十八大以来,党中央、国务院高度重视改革,将“简政放权、放管结合、优化服务”改革,科学转变政府职能作为深化行政管理体制改革的重要内容进行安排部署,要求加快推进事业单位分类改革,党的十八大将推进事业单位分类改革确定为深化行政体制改革的八项任务之一。中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》,相继推出了改革的11个配套文件,形成了事业单位改革“1+11”的总体政策框架体系。事业机构编制资源配置,直接关系着我国行政体制改革总体目标的实现、政府职能的有效转变和服务型政府建设、经济社会发展特别是公益事业的改善以及机构编制资源的使用效益。因此,优化事业机构编制资源配置具有非常重要的意义。

  一、事业机构编制资源优化配置的任务和内容

  (一)事业机构编制资源优化配置的任务

  事业单位机构编制管理的任务,就是要适应我国社会主义经济建设和社会发展的客观需要,根据事业单位的特点和发展规律,管理我国事业单位的机构设置和人员编制,确保事业单位各项任务的顺利完成,为事业单位机构编制管理总目标的实现,提供措施保障。事业单位机构编制管理的总体目标应当是:保持各类事业单位与社会经济发展水平相适应,并获得协调、稳定的发展,获取最佳的社会效益。通过实行统一的科学管理,使各类事业单位的发展与整个国民经济的发展协调一致;各类事业单位布局合理,增长适度,结构科学,形成具有鲜明中国特色的事业单位机构编制管理体系,创造最佳的社会和经济效益。

  (二)事业机构编制资源优化配置的主要内容

  1.机构性质

  机构的性质是由机构的职能决定的。事业单位的职能一般有以下几点特征:一是从事某种专门业务、为社会提供各项服务的实体,与服务对象之间,存在服务与被服务的关系,而不是管理与被管理的关系;二是相对独立的专业实体,一般说来,事业单位之间,只有协作关系,而无行政隶属关系;三是以精神产品和知识产品为其主要劳动成果,一般不直接表现为物质形态和货币形态,但可以间接地转化为可供消费的使用价值。因此准确合理地确定机构的属性,使其正确履行职能,为科学地核定人员编制提供条件,事业单位机构的管理应当按照政事、企事分开要求进行。

  2.机构名称

  机构的名称一般分为三个部分:机构的所属关系和地理位置;机构的基本工作内容和工作性质;表示机构的地位、组织方式或工作制度的中心词。对于事业单位名称的管理,要求名实相符,简单明确,规范易辨。根据《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》规定:“事业单位的名称要体现事业单位的特点,并与党政机关、企业和社会团体的名称相区别。事业单位一般称院、校、所、台、站、社、团、中心等,不再称厅、局、公司、学会等。”

  3.机构布局

  机构的布局是指事业单位在结构上的布局和在地理位置上的布局。事业单位的结构布局,是指一个、一类或一批事业单位在更大范围内的类别中所处的位置和数量。事业单位的地理布局,指的是事业单位的地理位置是否合理,不仅影响各个单位本身以及相关单位的工作,而且还影响到国家建设的总体规划和机构所在地的有关工作。

  4.机构规格

  机构的规格是指法规和规范性文件规定的机构的行政地位和与之相应的职权,主要用于行政机关和其他有上下指挥和服从关系的机构系统。但是,长期以来,由于我国的干部人事及工资制度方面的问题,以及人们的某些习惯,事业单位的规格一般都是确定的,亦即为了开展工作的方便,套用了行政机关的规格或者是确定相当于行政机关的某一规格。多数情况下,事业单位套用行政规格是不科学的。

  5.单位规模

  单位的规模是指包括工作人员、内部设施、内设机构等要素的外在质量。如一个学校的规模可以从拥有的班级、系科和教职工人数、在校学生人数和物质投入的数量来表示和计算。对事业机构规模的管理,就是要使事业单位的发展保持适度的规模。

  6.人员编制

  人员编制管理是根据编制标准对事业单位的人员数额进行核定与调整。人员编制管理有三个特点:一是必须由机构编制管理部门实施,事业单位及其业务主管部门的管理活动,必须依据机构编制管理部门核定的员额,不得自行其是;二是人员编制管理必须按有关编制标准的规定实施,没有专门编制标准的,也应当尽快研究制订,以便在管理中有所遵循;三是事业单位的人员编制虽然也具有相对的稳定性,但其变化与调整比行政机构频繁得多,所以相应的管理活动必须经常化,才能适应事业单位的定员需要。

  7.编制结构

  编制结构管理是事业编制管理的一项具体内容。编制结构管理的主体是机构编制管理部门,客体则包括两个方面:一是编制结构,二是人员结构。编制结构管理是通过制定并实施有关结构标准,通过对事业单位人员的配备进行分析、调整、检查、监督等活动完成的,这是确保事业单位人员组合优化、正常运转并获得最佳效益必不可少的管理方法。

  8.领导职数

  领导职数是指事业单位的领导职位数量。根据中央编办和各省市有关“事业单位机构编制管理办法”规定的编制所限,应设置领导职位的数目。随着管理科学化、规范化程度的不断提高,对各类和各个层次规模的事业单位的领导职数,必须通过制定和完善编制标准等途径,采取有力的手段进行管理。

  二、当前事业机构编制资源优化配置存在的问题

  (一)核定总量缺乏科学依据

  中央编办以“2012年底基数作为事业机构编制总量”,对已经开展承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位的改革积极性有一定影响,改革迟缓保守的地方在机构编制资源优化调剂上的空间反而大于改革积极者。优化事业机构编制资源配置的有效的手段就是推进改革,国家对事业单位分类改革已经有明确的顶层设计,但在具体的操作层面,还存在着“行政类”事业单位人员无处去、“生产经营类”事业单位人员分流难和“公益类”事业单位改革难到位等问题。党的十八大提出大力发展公益事业的总要求,在我国事业单位改革尚未到位、公益事业举办主体相对单一和社会需求旺盛的情况下,简单地对事业机构编制规模进行刚性封顶限制,不可避免地存在“落实难”的问题。

  (二)管理制度缺乏法律保证

  制度虽然不能与法律法规相等同,但制度的制定大多是以法律法规为依据,是法律法规在实际工作中的具体操作版。到目前为止,全国人大还未有一部有关机构编制管理方面的法律法规。有些地方和部门为加强机构编制管理,先后出台了加强机构编制管理方面的规章制度。但是,各地的规章制度在内容和形式上也不尽相同。如在机构、编制、领导职数等管理方面,要么依据上级红头文件,要么依据单项法律法规,要么依据领导讲话,找不到依据的,就纵向比对口部门、横向比兄弟市县,相互攀比等等。由于法制保障的缺失,在每次机构改革后,各级党委政府都要下发加强机构编制管理,严禁擅自增设机构、增加编制等红头文件,但效果不甚明显,违反规定现象仍然屡禁不止。除行政机构相对稳定外,各地事业机构编制有增无减,处于不稳定状态,致使优化机构编制配置缺乏连续性、持久性、稳定性。

  (三)编制管理干扰多

  机构如何设置,编制配多少,应以社会需要为准则,和经济基础相适应,而不能以人的意志为转移,目前的机构编制管理受到来自方方面面的干扰。

  1.法律法规干扰

  受利益部门化现象影响,出现了部门政策法规化现象。如在一些法律法规起草的过程中,部门作为起草人,总是站在本部门的角度来考虑问题,把涉及机构编制的问题,塞进单项的法律法规之中,把部门的意志披上合法的“外衣”。

  2.部门干扰

  机构的设置,自上而下应该是“倒金字塔”式,各层级承担的职责任务、管理区域不同,上下级之间不可能完全一样,但是,有些部门总以部门重要为由,或以“考核达标”为要挟,以资金审批为“诱饵”等等,明确要求设置相关机构或下级设置与之相对应的机构。

  3.领导干扰

  为了突出分管的重要,有些领导就以会议讲话、参与协调,甚至批文件等方式“任性”干预机构编制工作。

  (四)机构编制管理模式落后

  机构科学设置,就是要求机构和编制与职能和任务相对称,任务和需要是决定一个机构设置与否、规模如何确定的前提,既不能小结构设置大任务,小马拉大车,临时任务设置常设机构,也不能随意将行政部门职能分解后设置事业单位,或设置事业机构承担社会中介组织职能。但目前,我国在机构编制资源管理方面还没有走出过去的“下报上批”、“一事一议”,就机构论机构、就编制论编制的传统管理模式,仍以“人治”、“经验”为主,导致机构编制随意膨胀,行政经费不合理增长等怪现象,养了许多不该养的“闲人”等等。

  (五)监督机制不完善

  监督不到位、监督不力等问题,是目前我国在机构编制监督机制上存在的主要问题。

  1.认识误差

  在机构编制管理上是分级管理,在财政上是“分灶吃饭”,机构设置多少,编制核定多少,是本级政府的职责,上级无须过多干扰。

  2.职责不清

  各级编委是个高层次议事协调机构,各级机构编制部门作为本级编委的办事机构,负责日常工作,但监督工作是由编委负责还是由编办负责,没有明确规定。

  3.监督体制不顺

  各级机构编制部门是本级编委的常设办事机构,既是党委机构,又是政府机构,列党委机构序列,它不是政府工作部门,执法主体资格是否合法,值得质疑。监督机制不完善,加之各级机构编制部门在体制上所处的尴尬地位,又受体制制约,使机构编制监督工作处于“干打雷,不下雨”的尴尬局面,导致“有令不行,有禁不止”“上有政策,下有对策”执行力弱化问题比较突出。

  三、事业机构编制资源优化配置的路径选择

  优化事业单位机构编制资源配置,要在中央深化行政体制改革和事业单位分类改革的总体布局下,切实解决资源配置过程中存在的问题,不断提高机构编制资源使用效益。要明确优化事业机构编制资源配置的目标是:到2020年建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制,形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

  (一)准确把握五个原则

  机构编制资源是党委和政府的一项重要执政资源。科学设置、合理配置、有效发挥机构编制资源作用,对于推动改革、提高效率、减轻负担、促进经济社会又好又快发展,都具有十分重要的意义。要按照“严控总量、盘活存量、有减有增、分级负责、齐抓共管”的总体要求,进一步优化配置机构编制资源。

  1.严控总量。核定事业编制总额,探索建立科学的总量控制目标并严格执行,是实现财政供养人员只减不增的前提和基础。

  2.盘活存量。盘活存量是搞好机构编制资源优化配置,发挥资源最大效益的主要途径。

  3.有减有增。实施机构编制动态调整,确保增减平衡,是优化机构编制资源配置的客观要求。

  4.分级负责。实行分级管理、分级负责,是做好机构编制资源优化配置的重要保证。

  5.齐抓共管。建立健全部门协作配合制约机制,形成管理合力,是优化机构编制资源配置的有效手段。

  (二)不断推进改革,科学合理配置事业机构编制资源

  面对新形势新要求新情况,一些行政机构、事业机构功能定位不清,政事不分、事企不分还普遍存在,机制不活等问题逐步突显出来;部分事业机构公益服务供给总量不足、供给方式单一、资源配置不合理、质量和效率不高的问题在一定范围内存在。这些问题浪费了大量机构编制资源,影响了机构编制资源科学合理利用,迫切需要通过分类改革加以解决。

  1.深化行政体制改革,科学配置行政机构编制资源

  要按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”这四项政府基本职能,进一步厘清政府职责,为事业机构编制资源配置提供依据,解决政府职能“越位、错位、缺位、不到位”问题,让政府更好地履行经济调节和市场监管职能,切实把有限的事业编制资源,用在更加注重社会治理和公共服务上,用在着力解决民生事业、社会稳定、安全生产、环境保护等人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题上。

  2.推进事业改革,科学配置事业机构编制资源

  长期以来,在事业机构编制管理过程中,对于机构,往往是只见成立不见撤销;对于编制,往往是核定多收回难,致使一些职能消失、弱化的单位长期大量存在。要严格按照中央有关分类推进事业单位改革政策,在排查摸底、清理规范、分类设置的基础上,进一步整合、撤销那些长期不进人的“空壳”机构,整合职能单一、分散过小的机构。通过改革,科学、合理地配置事业机构编制资源。树立机构编制就是财政的理念,积极推行政府购买服务新模式。

  (三)实行总量控制,合理调配事业机构编制资源

  破解经济社会发展需求过快与机构编制资源稀缺的矛盾,找准严格管理、精简开支与满足发展、适应需要的平衡点,最有效的方法就是实行总量管理。

  1.科学核定事业机构编制总量

  通过综合考虑、详细确立与机构编制密切相关的指标因素,科学制定核定标准,以科学合理的参数最终确定各级事业机构编制的总量,进而实现对事业单位机构编制总量的有效调控。

  2.明确总量控制的原则

  必须坚持“分类管理、总量控制,动态管理”的原则,增加或减少,要从是否促进公益事业发展的需要出发,以是否有利于履行公益服务职能和满足地方经济社会发展的需要为根本判断标准,该增的增,该减的减,该撤的撤,该转的转,只有这样,才能达到优化资源的目的。

  3.建立总量控制协调机制

  事业机构编制总量控制不是机构编制部门一个单位的事情,需要多部门的协同配合。机构编制管理部门不仅要与上级、下级编制管理部门协调配合,还要与同级的组织、人社、财政等部门进行密切的协调与合作。在编制核定、人员配备、核拨经费等各个环节,建立相互配合协调制约监督机制。未经机构编制部门审批的机构,不得开设账户,未经机构编制部门办理入编手续,人社部门不得办理调配手续,财政部门不得开工资,确保机构编制部门在各个环节中的牵头把关作用。

  (四)加强法治建设,规范管理事业机构编制资源

  如何优化事业机构编制资源,如何更好地推进改革,实现机构编制管理的彻底转变,走机构编制管理科学化、法治化的道路不容置疑。要依据宪法和相关基本法律,通过制定和颁布机构编制管理法律法规,加强对事业机构编制资源的有效管理和调控,使机构编制管理工作逐步走上科学化、规范化、标准化和制度化的轨道,最大限度地杜绝调控中的恣意妄为、随心所欲等现象。

  1.加强法律法规建设

  要强化管理,修订和完善现有的法规制度。要强化立法研究,加快立法步伐,逐步建立起较为完善、与经济社会发展相适应的机构编制管理法规体系。要尽快出台事业机构编制管理的具体法规和办法,从法律层面约束和规范事业机构编制,为实现事业单位机构编制的科学化、规范化管理提供切实的法律保障。

  2.加快制定事业单位定编标准

  编制标准是优化机构编制资源配置、提高编制管理科学性、合法性的基础。要制定各类事业单位机构编制标准,确保定编有依据。要制定人员结构管理标准。根据单位类别、工作性质和职责任务,合理制定各类事业单位人员编制中管理人员、专业人员、工勤人员等结构比例。各部门各单位要严格按照人员结构比例使用编制、配备人员,从而优化人员结构,提高人员素质,最大限度优化人员编制资源。要制定领导职数管理标准。可参照党政机构领导职数管理的办法,根据职责任务和人员编制总数等情况,制定管理标准,实行规范管理。

  3.建立惩防并举的机构编制管理约束机制

  要牢牢树立“四个意识”,中央纪委颁布了《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》,对在机构编制违纪行为中负有责任的共产党员,如何适用《中国共产党纪律处分条例》追究党纪责任做出了明确规定。这是进一步细化机构编制管理中的监督机制和违法追究机制的重要内容,并将机构编制管理法律体系同党委、政府各项违法违纪的处罚原则相对照,真正做到惩防并举。

  4.加大机构编制管理政策法规宣传力度

  采取各种宣传教育形式,利用各种宣传教育手段,加强对各级各部门各单位主要负责人机构编制管理政策法规的学习宣传,同时,还要加强对各级编委领导、编办工作人员的教育和宣传,防止“灯下黑”。通过持续不间断地宣传教育,切实增强社会各界机构编制意识,增强各级领导干部遵守机构编制法规的自觉性。

  (五)创新管理方式,着重盘活事业机构编制资源

  盘活事业机构编制资源的核心是使机构编制适应政府提供公益服务的需要。职能是机构设置的依据,机构是职能的载体,而人员编制则是机构运转和职能实现的人事保证和资源因素。职能的合理配置是行政体制的基础,科学的机构设置、适当规模与合理结构的人员编制是全面履行政府职能的保证。要在机构编制管理中既控制好总量,又要盘活存量,最大限度地发挥现有编制资源的作用与效益,需要不断创新管理方式方法。

  1.创新机构编制审批管理模式

  目前,我国的机构编制管理体制是,中央统一领导,地方分级管理。这种模式能充分调动地方各级政府管理机构编制的积极性和主动性。但是,由于受到利益驱动、人情因素和自身素质的影响,机构编制极易陷入盲目膨胀和无序增长的怪圈,只增不减已形成惯例。为此,建议改变现有的机构编制审批模式。在机构编制审批上,实行上管一级的管理模式。凡新设机构和增加编制必须经上一级机构编制机关批准,下级无权随意增加事业单位机构和编制数。机构编制总量一经上级审批核定后,在一定时期内要严格控制,严禁突破,切实克服在机构编制管理上的主观性和随意性。

  2.实行机构编制的动态管理

  要定期不定期对事业单位机构编制执行情况进行评估,将评估结果作为调整机构编制和机构改革的依据。要结合事业单位登记管理工作,通过事业单位年度报告书和开展事业单位机构编制调查等形式,定期对各类事业单位运行情况开展调查,进行评估。根据评估结果,了解事业单位开展业务情况、对经济社会的发展所起的作用等,作为事业单位机构撤、并、留和人员编制减少、保留、增加的重要依据。

  3.认真落实机构编制“实名制”

  机构编制实名制管理制度,是指凡按规定批准成立的党政机关和事业单位都要实行定编定员,确保具体机构设置与按规定审批的机构相一致、实有人员与批准的编制和领导职数相对应。机构编制部门综合协调机构编制实名制管理工作,负责制定机构编制实名制管理相关制度和办法并组织实施;以“两单一系统”,即《机构编制审核通知单》《入减编通知单》和《机构编制管理信息系统》为载体,实现具体管理;机构编制、组织、财政、人力资源和社会保障等部门,按照各自分工,认真履行职责,加强工作联系,通报信息,密切配合,建立相互协调制约的工作机制,共同推进机构编制“实名制”管理工作,达到优化机构编制资源的目的。

  4.区别管理公益二类事业单位机构编制

  对主要为行政机关行使职能提供支持保障的公益二类事业单位,继续实行审批制管理,明确职责任务、领导职数、编制数额等。对面向社会提供公益服务的公益二类事业单位,以核定的编制总量为基数,实行编制总量控制,逐步引导其调整结构,优化编制配置,探索不以增加编制,更多以政府购买服务的方式支持事业发展。对高等院校、公立医院以及公益类科研机构等事业单位急需引进的高层次人才,按照“特需特办、人编对号、人留编留、人去编销”的原则,在事业机构编制总量内核定人才编制。探索实行高等院校、公立医院机构编制事项直报制度,高等院校、公立医院可直接向机构编制部门申报机构编制事项,同时抄报主管部门。

  5.加强事业单位编制结构管理

  完善事业单位机构编制结构比例管理办法,对专业技术性较强的事业单位,加强编制机构管理,不断优化编制结构。

  6.推行政府购买公共服务

  加强事业单位机构编制管理与政府购买公共服务之间的协调联动。事业单位承担的公益服务事项更适合向社会力量购买的,不再核定事业编制或相应核减事业编制;已推行政府购买服务的公益服务事项,不再新设事业单位承担;现有事业单位能够承担的公益服务事项,原则上不再向社会力量购买。

  (六)加大督查力度,切实用好事业机构编制资源

  没有监督的管理不是科学的管理。要优化机构编制资源,有效地利用机构编制资源,维护机构编制的严肃性和权威性,就必须加大机构编制监督检查力度。

  1.增强督查的主动性,为优化机构编制资源打基础

  机构编制部门直接管理机构编制的配置和职能的调整,是一个集决策、执行、监督于一体的综合部门,但是,在机构编制日常管理中,往往是比较注重决策,而容易忽视执行和监督环节。因此,机构编制部门必须转变观念,不但要注重审批,而且要注重审批后的监督管理。通过督查,发现机构编制管理中存在的问题和不足,及时克服和改进,充分利用好机构编制资源。

  2.创新督查体制,为优化机构编制资源提供支撑

  近年来,在各级党委和政府的关心和支持下,机构编制督查工作取得了一定的成绩。但是,由于受管理体制的限制,“走马观花”、“蜻蜓点水”式的督查,以及光督查、不查处等问题,还无法从根本上加以解决。因为,机构编制的决策权在各级党委、政府和编委,督查的对象往往就是地方的党政领导干部,靠本级机构编制部门去督查本级领导,显然是不现实的,也是不可能的。要解决督查难、难查处这些问题,就必须实行督查工作下管一级或二级的管理体制,或实行交叉督查的体制,即同一行政区域内,甲地的督查件由其上级交由乙地的督查人员去督查。只有这样,才能真正发挥督查机构的作用,才能把督查和查处紧密结合起来,彻底解决超编进人、超职数配备领导干部等违规现象,减少事业编制资源的浪费。

  3.加大惩处力度,为优化事业机构编制资源提供保障

  事业单位机构编制方案是在广泛调研的基础上制定的,它是机构编制优化配置的直接体现,认真落实事业单位机构编制方案,是优化机构编制资源的重要保障。如果只督查,不查处,就会纵容违法行为,就会滋生超编进人、超职数配备干部等违规的土壤,难免会浪费机构编制资源。在督查工作中,既要注重督查,更要查处违规、违法人员。每年都要采取专项督查、明察暗访等形式,重点围绕超编进人、超职数配备干部等某一项内容进行多方位、多层次的全面督查,对查出的问题,要按照法律法规严惩不贷,切实为优化事业机构编制资源提供保障。


  [作者简介] 董立人,河南行政学院公共管理教研部副主任、教授,河南省人民政府参事室特约研究员;冯东方,河南行政学院硕士研究生;李先广,华北水利水电大学MPA教育中心副主任。

(责任编辑:邓浩)

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