中国养老金融:现实困境、国际经验与应对策略

2017年08月31日 19:19   来源:行政管理改革   董克用 张 栋

  董克用   张 栋

  [摘 要]     大力发展养老金融,是在传统养老方式面临挑战的背景下,拓展新的养老模式、满足老年人多元化养老方式的必由之路。养老金融的概念界定为满足全体社会成员养老需求而开展的各种金融活动的统称,包括养老金金融、养老服务金融和养老产业金融。目前我国养老金融发展还处于起步阶段。发达国家大都构建了相对完善的养老金体系,并与资本市场很好地结合。中国养老金融的创新发展应重构养老金体系,夯实老年群体养老金收入;合理引导市场投资,增加老年财产性收入;扶持养老产业金融,创造良好的养老生活环境。

  [关键词]     养老金融;养老金;养老服务;养老产业

  [中图分类号] D63                 [文献标识码] A

  一、中国养老金融发展背景与概念界定

  在经济和社会发展的推动下,我国养老事业取得了长足发展,但快速的老龄化发展,又对我国养老金体系和老年人经济保障带来诸多挑战。应对老龄化离不开金融的媒介融通作用,通过金融工具和技术更好地增加养老供给,是在传统养老方式面临挑战的背景下,拓展新的养老模式,满足老年人多元化养老方式的必由之路,因此,大力发展养老金融日益成为社会各界关注的焦点。

  传统的养老金融概念主要局限于养老金及其资产运作领域,其实涉及养老供给的其他领域如养老产业、养老服务等也都离不开金融的支持,尤其是在老年人养老需求不断增加的背景下,通过金融的支持推动相关产业和服务的发展,显得尤为重要。本文在已有研究的基础上,将养老金融的概念界定为满足全体社会成员养老需求而开展的各种金融活动的统称,[1]包含三个方面的内容:一是养老金金融,主要是养老金制度安排和养老金资产管理;二是养老服务金融,指的是金融机构围绕老年人财产管理需求而进行的相关金融服务;三是养老产业金融,即金融支持养老产业投融资及其发展过程的金融活动。这三个方面都是养老金融的有机组成部分,体现的是金融活动与养老供给之间的互动功能。养老金金融和养老服务金融更多体现的是养老资产的管理,提供的是老年人的经济支持,既包括政策性的养老金,也包括自我主导的养老理财等相关的养老储备活动;而养老产业金融则更多体现的是养老生活需求的供给,提供的主要是老年人的生活支持,包括养老基础设施等硬件以及养老照护服务等软件的供给。

  二、中国养老金融发展现状与困境解读

  目前,我国已经从政策层面开始重视养老金融的战略意义,并连续多年出台多项政策,推动养老金融的健康发展。2014年、2015年国务院连续发布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(国发〔2014〕29号)和《基本养老保险基金投资管理办法》(国发〔2015〕48号)等一系列文件,对创新养老保险产品服务、推动养老金有效投资等方面进行了明确规定;2016年3月21日,中国人民银行联合多个部门发布《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》(银发〔2016〕65号),进一步明确了金融支持养老的相关政策。

  在一系列政策支持下,我国养老金融发展取得了一定的成效,在养老金金融方面,我国覆盖全民的多层次养老金体系基本建立,且开始探索多样化的养老金保值增值渠道;在养老金融服务方面,各金融机构已经开始向多元化的养老金融综合服务转型,探索出了不同类别的养老金融服务产品;在养老产业金融方面,近年来开始摸索建立养老产业基金、PPP(政府与社会资本合作)支持养老产业发展等诸多的模式,支持大众的社会化养老产业发展。但目前我国养老金融发展还处于起步阶段,仍然面临一系列的挑战。

  (一)政策和体制障碍制约了养老金金融供给

  在养老金制度安排方面,发达国家大多采取政府、雇主和个人责任分担的三支柱养老金体系模式。其中第一支柱为公共养老金,通常由政府主导,财政兜底,目标是提供基本的生活保障,第二支柱是雇主主导的职业养老金,雇主和个人缴费积累,国家给予税收优惠,第三支柱则是自愿参加的个人养老金计划,也由国家给予税收优惠等激励。总体来看,发达国家第二支柱和第三支柱发挥着越来越重要的作用。与此相反,我国养老金体系中,由于基本养老金缴费比例过高及缺乏税收优惠激励,第二支柱企业年金制度发展缓慢。截至2016年年底,全国仅有7.63万家单位、2325万人参加了企业年金,参保人数仅为职工基本养老保险参加人数的8.36%。2016年年末,企业年金基金累积结存11075亿元,占基本养老金资产比例为28.71%,人均企业年金资产4.76万元,对于参保职工的养老保障作用相当有限。此外,第三支柱个人税延养老金尚未真正建立,财政兜底的第一支柱基本养老金承担着老年人养老金待遇的绝大部分养老责任,如果长期得不到转变,将给国家财政带来巨大压力。

  除此之外,在养老金资产管理方面,养老金保值增值能力弱,缺乏系统有力的投资和保值增值办法。尽管目前全国社保基金、企业年金等通过资本市场运作积累了一些经验,但全国社保基金只是弥补人口老龄化高峰期的社会保障需要,企业年金规模极其有限,难以形成规模性的有效投资。2015年《基本养老保险基金投资管理办法》的发布,标志着我国养老金资产管理迈上新的台阶,但由于我国基本养老保险基金中,现收现付的社会统筹部分累计结存有限,个人账户虽然是积累制,但由于历史性原因长期被社会统筹账户借用,形成空账,严重影响养老金资产积累,是养老金金融发展必须克服的巨大障碍。[2]

  (二)观念和产品限制阻碍了养老服务金融发展

  经过数十年的经济高速增长,我国不少公民积累了可观的财富,在人口老龄化趋势加剧的背景下,金融行业对养老金融服务业务更加重视。但总体而言,我国养老金融服务业还处于起步探索阶段,没有形成新的金融业态。

  一方面,养老金融产品没有实现养老金融服务需求导向。在中国,银行、保险、基金等金融机构日渐认识到老年人养老服务具有巨大的市场价值,并根据实际情况,开发了诸多的针对老年人养老的专有金融产品和服务,但这些产品和服务大都是打着养老的旗号而推出的大众化金融产品,往往缺乏长期计划来应对未来养老生活需要,偏离了老年群体的需求导向,大量潜在的养老服务金融客户的金融资产只能选择低利率的银行储蓄,不仅造成金融资源浪费,还可能因为通货膨胀等带来贬值风险,影响居民养老目标的实现。[3]

  另一方面,传统观念的存在很大程度上制约了养老服务金融的发展。《中国居民退休准备指数调研报告2013》显示,我国居民退休收入来源渠道单一且十分传统,银行储蓄是应用最为广泛的理财工具。目前,我国储蓄总量位居全球首位,这其中的养老金融产品和服务数量还不太多。储蓄率高而养老金融产品和服务发展不足的重要原因之一是受到传统观念的影响,通过自身储蓄或者家庭养老的方式是中国人养老的重要观念,[4]在这一观念的影响下,宁愿将金融资产存入银行接受相对较低的利率,也不敢承受养老金融市场可能带来的风险。

  (三)资本参与意愿不足滞后了养老产业金融发展进程

  我国于21世纪初期前后进入人口老龄化社会,大大晚于发达国家,对养老问题的重视也相对较晚,尤其是传统家庭养老观念的背景下,养老产业相关的需求不高,导致我国养老产业金融发展相对滞后。[5]就养老产业本身而言,一方面,大多数老年人消费能力有限,大众化的养老产业不能定价太高,只能微利经营,而且养老产业一般投资周期较长,对金融机构的吸引力不足;另一方面,我国养老产业处于发展的初期阶段,市场中存在诸多的不确定性因素,对于营利性难以确定,也限制了金融机构的参与积极性。近年来,我国对养老产业金融提供了一些政策支持,比如支持地方政府设立养老产业专项扶持基金,探索PPP支持养老产业发展等模式,但在具体落实层面来看,成效并不显著。

  三、养老金融发展的国际经验借鉴

  养老事业的发展离不开金融媒介融通作用,发达国家进入老龄化的时间相对较早,很早就认识到发展养老金融在应对人口老龄化和发展养老事业中的重要作用。一方面,发达国家大都构建了相对完善的养老金体系,并与资本市场很好地结合,有效实现了养老金的保值增值;另一方面,发达国家的资本市场相对稳定,种类繁多的针对不同群体需求的金融产品给养老金融服务的发展开辟了道路;此外,为应对老年群体多元化的养老需求而开发的养老产业,在一定程度上也催生了一些满足老年人养老需求的新业态。

  (一)养老金金融:养老金体系完善且管理科学,提供有效的收入保障

  养老金体系完善程度的一个重要指标就是养老金的可持续性。全球最大的保险公司之一安联针对全球前50大经济体连续多年公布“养老金可持续指数”,这一指数显示了一个规律,可持续性较好的国家大都具有一个共同的特点,即多支柱体系均衡发展,养老金结构更为合理。多支柱的养老金体系的核心内容就是政府、市场和个人责任的合理分担。以美国为例,第一支柱公共养老金提供的是基本的保障,可以提供30%~40%的替代率水平,第二三支柱私人养老金可以提供40%~50%的替代率,三支柱的养老金体系为广大美国国民提供了稳定收入来源。老龄化程度最严峻的国家之一日本的养老金制度也主要由公共养老金制度、企业补充养老金制度和个人储蓄型养老金制度三大支柱构建而成,公共养老金提供基础的养老保障,企业补充养老金和个人储蓄型养老金则作为补充养老金弥补基础养老金的不足。[6]其他OECD(经济合作与发展组织)国家也大都建立了政府、市场和个人责任共担的三支柱养老金体系。

  除了较为完善的养老金制度体系之外,良好的养老金资产管理则是养老金体系运行的关键保障。从国际养老金资产管理经验来看,规模庞大的养老金资产是资产管理行业的重要来源之一。截至2015年年底,美国有24万亿美元的养老金资产通过市场化运营,占美国当年GDP的145%。作为资本市场重要的机构投资者,美国养老金投资于股票、风险投资(VC)、私募股权投资(PE)等权益类产品的比例高达60%,在支持实体经济发展的同时,也实现了养老金资产的保值增值。

  (二)养老服务金融:产品类别丰富多样,有效满足养老金融服务需求

  通过对老年财富和资产进行投资理财,为老年群体提供金融服务,提高其财产性收入,使其过上体面的老年生活,是养老服务金融的重要目标。伴随经济社会的发展,老年人的金融需求也日益广泛,除了储蓄、保险等传统业务之外,还衍生了养老理财、遗嘱信托以及“以房养老”等新型业务。在人口老龄化的挑战下,发达国家大都开辟了多样化的养老金融产品和服务满足老年人多样化的养老金融服务需求。在日本,养老服务金融产品类别多样、覆盖广泛。一方面,由于一般老年人的家庭收入中年金占据重要地位,日本金融部门根据老年人的需求,开展了类别齐全的与年金相关的各种金融服务,包括年金顾问咨询、年金资产管理等;另一方面,日本金融机构还开发并推广了遗嘱信托等新型养老金融服务产品。日本的养老金融服务具有较强的针对性和有效性,为满足老年人的金融服务需求提供了有效方式。在美国,经过长期不断的实践和探索,也形成了以需求为导向的多样化的养老金融服务产品,其重要代表是共同基金逐步由“产品导向”转化为“需求导向”,更好地迎合了相应群体的有效需求。发达国家养老服务金融产品设计大都以需求为导向,开发出种类多样的产品,以满足不同群体的养老金融服务需求。

  (三)养老产业金融:融资渠道畅通,推动养老产业快速发展

  总体来看,发达国家的养老产业体系非常完备,涉及的内容也十分丰富,同时,直接或间接的市场化融资渠道比较畅通,可以为养老产业的发展提供可观的资金支持。具体而言,发达国家除了常规比较发达的信贷、IPO(首次公开募股)、债券融资之外,还开辟了针对养老产业发展的多样化融资手段,包括房地产投资信托基金和私募基金等。在美国,REITs(房地产投资信托基金)是其养老机构和养老社区建设过程中最主要的融资渠道,排名前十位的养老社区中的一半被REITs持有。同时,私募基金也是金融参与养老产业发展的重要手段,2009年,美国著名私募基金公司黑石集团收购一家养老社区运营商,成为美国第十二大养老社区拥有者。[7]丰富、完备的融资渠道为发达国家养老产业金融快速发展提供了重要保障。

  四、中国养老金融创新发展的应对策略

  (一)重构养老金体系,夯实老年群体养老金收入

  在人口老龄化的挑战下,现有的老年收入渠道如劳动收入、代际转移支付等都难以持续得到保障,现代意义上完善的养老金制度就成为老年群体收入的关键渠道。然而我国现有的养老金体系中政府和市场责任分担不明确,导致我国养老金体系长期来看面临不可持续的风险。此外,由于养老金基金没有实现与资本市场的良好对接,导致养老金资产保值增值存在困难。因此,必须重构我国养老金体系,通过养老金有效投资,实现养老金资产保值增值,通过发展养老金金融提高老年群体的养老金收入保障。

  1. 定位政府基本养老,发展多支柱养老金

  第一,完善政府主导的第一支柱基本养老金,并保证其可持续性。第一支柱的核心在于促进社会再分配,目标是防范老年贫困。我国现有的第一支柱养老金是一种统账结合的模式,但由于历史债务问题没有得到妥善处理,导致社会统筹和个人账户之间原本理想的公平与效率的目标难以实现,形成了无效率的个人账户,必须加以完善。其改革思路是将社会统筹与个人账户相分离,改变原有的混账管理的弊端,理清两个不同账户之间的功能,明确不同账户的责任主体,将分离后的社会统筹账户作为养老金体系的第一支柱,完全通过现收现付进行社会收入再分配,提供基本生活保障。同时,第一支柱基本养老金必须结合一系列配套措施以保障保基本和可持续功能的实现:既要加强基本养老金的征缴管理,实现缴费基数真实化足额化,又要以保基本为目标调整基本养老金替代率,为第二三支柱养老金发展预留空间。

  第二,大力发展第二支柱职业养老金,提高与职业相关的补充养老金收入。第二支柱职业养老金通常采用完全积累的方式,待遇水平依赖于缴费规模及其投资收益,旨在提高退休者的收入水平。目前我国职业养老金包含两个部分:企业年金和职业年金。企业年金是自愿性质的,符合一定条件的企业可以自愿建立企业年金制度,国家给予税收优惠,经过多年发展,受制于各种因素,我国企业年金覆盖面极其有限。2015年《机关事业单位职业年金办法》指出,机关事业单位自2014年10月1日起开始实施强制性的职业年金制度。总体来看,我国企业年金和职业年金覆盖面有限,为扩大第二支柱职业养老金的规模,并根据第二支柱的性质,应将统账分离后的个人账户通过划拨国有资产等渠道做实,可以选择并入第二支柱职业养老金账户,扩大职业养老金覆盖面。

  第三,鼓励第三支柱个人税延型养老金发展,进一步拓宽养老金收入渠道。第三支柱个人税延型养老金在我国目前还处于空白阶段,但发展第三支柱养老金已经成为多方共识。我国可以借鉴美国的IRA(个人退休账户)计划,为鼓励个人更多地为其退休进行储蓄减轻国家未来的养老负担,政府可以提供税收优惠或财政补贴,进一步提高个人养老金收入。

  2. 合理引导市场投资,实现养老金保值增值

  养老金体系长期可持续发展的一个重要前提是实现养老金资产的保值增值,要实现这一目标,根据发达国家经验,就是要通过养老金资产和资本市场的有效结合,合理引导市场投资,发展养老金融。然而,由于散户居多并缺乏长期机构投资者,中国的资本市场发展不稳定。实际上养老金就是长期机构投资者之一,通过完善的养老金体系中大量的养老金资产可以为资本市场注入长期资本和活力,促进资本市场繁荣,与此同时,繁荣稳定的资本市场又可以更好地保障市场上养老金资产的保值增值。因此,政府应从养老金和资本市场有效结合的视角出发,尽快制定和完善与养老金筹集、投资运行及发放各个环节相关的养老金融法律体系,探索养老金和证券、保险、基金、银行等不同金融形态的结合,促进中国资本市场发展的同时,为实体经济持续提供稳定的资金来源,同时为养老金资产保值增值提供有效保障。

  (二)创新养老服务金融,增加老年财产性收入

  财富的保值增值和有效管理是养老服务金融的重要内容。总体来看,目前由于我国养老金融服务产品创新不足以及国民传统观念的限制,储蓄依旧是大多数国民财富管理的主要方式,能够最大限度保证财富的安全性,却难以实现其保值增值的目标。从国际经验来看,不断创新的养老金融服务是增加老年人财产性收入的重要渠道。面对日益多元化的老年需求,我们必须积极创新养老金融服务产品,逐步转变单纯依靠储蓄管理财富的观念,推动养老金融市场发展,提高老年人的财产性收入。

  1. 丰富养老服务金融产品,满足多元化养老需求

  从养老金融服务对象来看,我国中老年服务群体众多,其养老金融市场体量巨大,这些实有或潜在的客户群毫无疑问会对金融机构产生巨大的吸引力。在现有的养老金融服务产品创新性不足、针对性不强的背景下,金融机构应积极借鉴国际经验,充分挖掘不同群体的养老金融潜在需求,不断加强养老金融理论研究和产品创新,将产品目标导向明确指向通过增加老年收入进而提高其老年生活品质上来。其核心是要提高养老金融服务产品的创新性、针对性和有效性,一方面,产品类别要丰富,除储蓄、保险等传统产品之外,应逐步开展养老理财、遗嘱信托、以房养老等新业务;另一方面,产品需要有针对性和创新性,可以通过不同年龄阶段的特性,根据其风险承受能力的不同,创建不同的养老服务金融产品,满足多元化的养老金融服务需求。

  2. 转变传统理财观念,强化养老服务金融监管

  各金融机构应当积极借鉴国际先进经验,结合老年人多元化的养老服务需求,不断加强优质养老服务金融产品的开发,有效引导不同年龄阶段的人群改变养老观念,认识到日益深化的老龄化背景下,积极做好养老金融服务准备,不仅通过储蓄,还可以通过证券、保险、基金和信托等新的养老金融服务平台积攒养老财富,提高养老保障水平。同时,在养老金融服务业务不断拓展,特别是互联网金融快速推进的同时,需要着重强化养老服务金融监管。一方面,要通过金融知识宣传、金融教育等方式提高老年人金融意识和风险防范能力;另一方面,要加大金融诈骗打击力度,营造良好的养老服务金融发展环境。

  (三)扶持养老产业金融,创造良好的养老生活环境

  伴随着老年群体多元化需求的增加,旨在实现健康养老、幸福养老的各种养老产业应运而生。由于不少养老产业发展通常开发周期长、资金投入大,利润也相对较低,因此,单纯依靠企业的自有资金往往难以保障养老产业的快速发展,需要通过各方面的投融资支持。

  1.强化养老产业金融的政策支持,提高养老产业建设的吸引力

  养老产业服务对象是消费能力相对较弱的老年人,大众化的养老产业价格一般不会太高,政府也通常对部分养老产业定价进行一些限制,这表明养老产业具有一定程度的福利性特征,这就与商业机构的营利性目标产生一定的偏差。因此养老产业的发展离不开一系列政策支持,比如探索支持地方政府设立养老产业专项扶持基金或引导基金,提供专项支持,给予养老产业发展适当的税收优惠等措施,从而提高养老产业建设的吸引力。

  2.鼓励社会资本参与养老产业发展,拓展养老产业融资渠道

  鼓励社会资本、多元化投资主体参与到养老产业建设中是拓展养老产业融资渠道的有力手段。一方面,可以通过完善政府与社会资本合作的PPP模式,引导社会资本参与养老社区、养老机构和照护服务等养老产业的核心领域,改变政府类机构一家独大且低效的局面;另一方面,通过政策优惠,鼓励金融机构加大对养老产业发展的支持力度,同时可以借鉴国际上金融机构发行REITs等多元化融资方式,拓宽养老产业的融资渠道。

  参考文献 

  [1] 孙博. 老龄化时代应建立大养老金融思维[J]. 清华金融评论,2016(2):91-94.  

  [2] 胡继晔. 养老金融:养老和资本市场问题解决的突破口[N]. 中国经济时报,2013-04-01(006). 

  [3] 吴成居. 加快老龄金融创新 应对老龄社会浪潮[J]. 福建金融,2015(7):66-67. 

  [4] 张佩,毛茜. 中国养老金融创新发展:现实障碍、经验借鉴与应对策略[J]. 西南金融,2014(7):43-47. 

  [5][6] 刘宝美. 日本养老金融发展的启示[N]. 金融时报,2016-09-05(012). 

  [7] 董克用,姚余栋等. 中国养老金融发展报告(2016)[M]. 北京:社会科学文献出版社,2016:2-3.


  [基金项目] 中国行政体制改革研究会行政改革研究基金委托研究项目“老龄化社会趋势与养老体系建设研究”(2017CSOASRJJKT013)。 

  [作者简介] 董克用,中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师,中国养老金融50人论坛秘书长;张栋,中国人民大学公共管理学院社会保障研究所博士研究生,中国养老金融50人论坛青年研究员。 

(责任编辑:邓浩)

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