联合国人事征聘及升迁制度评析

2017年08月31日 14:13   来源:行政管理改革   詹晓宁 欧阳永福

  [摘 要] 作为全球多边机制的核心,联合国自成立以来始终致力于建立一支具备全球最高标准的高素质的国际公务员队伍。《联合国宪章》为联合国公务员制度确立了国际化、独立、中立、忠于职守、正直、才干及效率七大原则。在这些原则指导下,联合国建立了一整套职员征聘与升迁二位一体的制度与程序,并与绩效考核、人才培养以及人力资源规划相衔接。这一独具特色的人事征聘及升迁制度兼具面向全球、高度制度化、专业化及国际化等特点,在全球范围内广纳人才。

  [关键词] 联合国人事制度;联合国人事征聘;核心能力;国际化人才

  [中图分类号] D63 [文献标识码] A

  根据《联合国宪章》,联合国的宗旨和原则是“维持国际和平及安全;并为此目的:采取有效集体办法,以防止且消除对于和平之威胁”。同时,联合国在促进世界经济与社会发展、环境保护、科技合作以及人权等问题上发挥着重要的协调和领导作用。联合国的工作涵盖国际事务各个核心领域,是全球多边机制的核心。

  联合国自成立以来,始终致力于建立一支在才干、效率等方面达到全球最高标准的公务员队伍,以适应其工作的需要。为此,联合国建立了一套系统化的、独具特色的人事征聘及升迁制度,作为其人事制度的重要组成部分。联合国人事征聘及升迁的制度框架可概括为:以《联合国宪章》为政治基础,以联合国三大核心价值(core values)、八大核心能力(core competencies)以及六大核心管理能力(management competencies)为基准,职员征聘与升迁二位一体并与绩效考核、人才培养与人力资源规划相互衔接(见图1)。在这一框架下,联合国建立了一套严谨、明确的人事征聘及升迁程序以及职员遴选办法和标准,面向全球招揽人才。联合国各专门机构以及其他一些国际组织(如世界知识产权组织、国际电信联盟等)也基本采用了这一制度。

  图1. 联合国人事征聘及升迁制度的基本框架

   

  注:该基本框架是作者根据工作实践对联合国人事征聘及升迁制度的归纳,非引自联合国官方文件。

  一、联合国人事制度的政治基础

  为吸引全球最优秀人才为联合国服务,《联合国宪章》的有关条款为联合国国际公务员制度确立了七大原则,迄今仍在指导着联合国的人事制度。这七大原则包括联合国公务员的国际化、独立、中立、忠于职守、正直、才干及效率。

  《联合国宪章》第101条第三款明确要求:“职员之雇用及其服务条件之决定,应以求达效率、才干及忠于职守之最高标准为首要考虑。征聘职员时,于可能范围内,应充分注意地域上之普及。”这表明在联合国成立时,宪章起草者们就将确保联合国公务员的质量放在了联合国职员招聘的首要位置。《联合国工作人员细则和工作人员条例》第四条(关于任用和晋升)第4.2款也明确指出:“职员的任用、调动或晋升应以求达效率、才干及忠于职守的最高标准为首要考虑。征聘职员时,应适当注意地域上尽可能普及的重要性。”

  二、 联合国职员的基本构架

  联合国职员,亦称“国际公务员”,分三个等级:一是高级官员,即D级(Director), 包括D2、D1两个级别,分别相当于国内的正、副司/局级。二是专业类官员(Professional),即P级,含P1至P5五个级别。 三是一般事务类人员(General Service),即G级,分G1到G7七个级别,主要是秘书、服务和安全警卫人员。

  截至2016年6月30日,联合国秘书处有来自全球187个国家的职员40131人(包括维和等外勤人员20145人)。其中,专业及以上职类官员12837人,占全部职员总数的32%;一般事务类人员23313人,占总数的58%。除纽约总部外,秘书处还包括设在日内瓦、维也纳和内罗毕的分总部以及位于曼谷、亚的斯亚贝巴、黎巴嫩和圣地亚哥等地的联合国区域委员会。

  在专业类官员中,低级别的P1、P2类官员有一部分是通过按照地域分配原则进行的全球考试(如原来的国家竞争考试以及2011年以后实行的青年专业人员项目考试)进入联合国的。其他的业务类官员都是根据空缺职位需要,在全球范围内公开招聘。

  按合同分类,联合国官员的任用包括临时任用(1年以下)、定期任用(1年以上、5年以下)及连续任用(无任用期限)。其中,定期任用占总数的70%,连续任用(包括原有的永久任用合同)占22%,临时任用占8%。

  为确保能够吸引全球最高标准的人才,联合国成立之初在制定薪酬政策时即主要参照了当时美国政府官员的最高标准(当时美国官员的薪酬标准处于全球最高水平)。今天,联合国的薪酬标准已不再代表全球公务员薪酬的最高水平,但总体上仍高于绝大多数发达国家相应级别公务员的水平。这为联合国吸引全球高质量人才发挥着重要的作用。

  由于联合国为全人类和平、安全与发展而工作的使命感、荣誉感,加上较为丰厚的待遇及工作的稳定性,联合国职位的竞聘十分激烈。特别是自2010年联合国启用新的网上征聘系统(Inspira)以来,空缺职位的申请人数不断增加。对于所发布的P3级空缺职位,平均每个空缺收到的申请高达几百个;每个P4级空缺职位的竞争同样激烈,有时一个空缺会收到近千份申请。

  三、联合国人事征聘及升迁制度的基准

  为建立一支达到才干、效率、忠诚度的全球最高标准的公务员队伍,联合国确立了基于核心价值观和核心能力的人事征聘制度。联合国的核心价值及核心能力成为联合国人事征聘的准绳。从岗位职责的制定到招聘公告,再到征聘及遴选标准,都以核心价值及核心能力为基准。

  联合国的征聘面向全球及整个联合国系统,对内部及外部人选不区别对待。在这一制度下,联合国职员的晋升以及跨机构的平级调动原则上均需要通过竞聘更高级别或同一级别的职位实现。因此,联合国的人事征聘及升迁制度实际上是两位一体的。

  (一)什么是核心价值及核心能力?

  联合国有三大核心价值、八大核心能力及六大核心管理能力。三大核心价值是:正直、专业、尊重多样性。这三大核心价值明确了支撑联合国各项工作的共同的原则和信仰,并为联合国职员的行为提供最基本的指导。八大核心能力包括:沟通能力、团队精神、计划与组织、勇于承担责任、创新、客户导向、持续学习及技术能力。同时,联合国还为管理人员制定了六大核心管理能力,即:领导力、远见力、激励员工能力、建立信任能力、业绩管理能力、判断决策能力。

  联合国《核心能力手册》对以上核心价值和核心能力制定了明确的定义和指标① 。例如,三大核心价值之一的“专业”即包括:对工作及成绩的自豪感;具备专业能力,熟练掌握业务;主动、高效地履行承诺,遵守时限,完成各项本职任务;以职业而非个人的考量作为行动的标准;面对困难及挑战百折不挠;面对压力保持沉着冷静。八大核心能力中的“勇于承担责任”包括:主动承担各项应尽的责任并履行自己的承诺;按照预定的时间、预算及质量完成职责范围内的工作;遵守联合国的制度及规则;支持下属的工作,同时进行监管并为交办的任务承担责任;对本人及所负责的部门的工作的不足之处承担责任。六大核心管理能力之一的“领导力”则包括为他人树立榜样、推动变革、不安于现状、激励下属将远景变为现实等。

  值得指出的是,联合国的核心能力主要是一种行为能力,是“技能、态度与行为的统一与整合” ①。 它主要强调的是面向21世纪的最关键的“软技能”,并不明确要求其职员必须掌握某一专业技能。八大核心能力中的“技术能力”主要是指不断掌握新的技术或知识并将其应用到工作中的能力。作为对六大核心管理能力的补充,联合国各机构可以根据自己的实际需要,制定自己的功能性技术要求或专业技能,通过各个岗位职能要求做出明确规定。

  (二)核心价值及核心能力的应用

  联合国核心价值和核心能力全面融入和贯彻进各人力资源系统,包括征聘、任用、升迁、考绩、职业发展以及培训等各个方面,建立了联合国独具特色的人事制度。核心价值及核心能力主要用于以下方面。

  1. 职员征聘:联合国征聘职位的职位说明及征聘公告中,除了头衔、所在部门及职责外,均须列出联合国三大核心价值及该职位特别要求的若干核心能力(3至5项不等)。应聘人员面试的有关问题将涵盖列出的各项核心能力。如果认为某项核心能力未达要求,应聘人员将被淘汰。

  2. 业绩考核 :联合国的业绩考核也基本按照核心价值及核心能力进行。联合国职员的年度工作计划都明确需要重点考核的能力,主管官员将在年终业绩考核中就每项核心能力的达标情况进行评定。

  3. 职员升迁:如前所述,联合国的征聘及升迁制度是合二为一的。联合国秘书处定编、定岗经联合国大会第五委员会(联大五委)批准后,一旦某个职位出现空缺,原则上都需要对内、对外公开招聘。因此,联合国职员的晋升以及跨机构或跨部门的平行调动也取决于基于联合国核心价值及核心能力的竞争力。

  4. 职员发展:联合国的职员发展与核心能力相衔接。联合国据此制订职员发展计划,帮助职员不断提升其核心能力。

  5. 职业规划:以核心能力为基础,确定职员个人及部门的发展需要,并据此为职员及各部门提供支持。

  四、 联合国人事征聘及晋升程序 

  联合国人事征聘,大体可分为准备、招聘及审核三个阶段,具体程序如下(见图2)。由于联合国人事征聘及职员晋升制度合二为一,内部职员的晋升也适用该程序。

  图2. 联合国人事征聘程序流程图

  

  注:本流程图由作者根据联合国有关规定整理,非联合国官方文件。

  (一) 准备阶段

  1.用人部门草拟职位说明及招聘公告:一旦某职位出现空缺,所在部门应草拟空缺职位说明(job description),完成职位空缺的建立。草拟空缺职位说明时,可以沿用该职位以往的职位说明,也可以同一级别、同一类型工作岗位的通用职位说明为基础重新起草。除明确职位的级别、职称、主要职责及所属部门之外,职位说明还需要明确征聘人员所应具备的核心能力、资格(如学历、工作经验、语言)以及其他要求(如性别等)的最低标准以及理想标准。比如,在工作经历方面,P3级专业人员通常要求5年以上相关工作经历;P4级专业人员则通常要求7年以上相关工作经历;P5级专业人员通常要求10年甚至15年以上相关工作经历。职位说明还应包括用于候选人初步筛选的有关问题以及对候选人进行评估的办法及标准,供人事部门和独立审查理事会(如需要)审核。

  职位说明经人事部门核准后,用人部门据此起草征聘公告(内容与职位说明基本相同)。一般而言,职位空缺后,用人单位不能改变该职位的级别、职类。如确有需要,用人部门也可以对空缺职位重新定岗、定级或变更职位类别,但需经联合国人力资源管理厅批准。

  2.人事部门发布职位: 联合国秘书处所有空缺都由人事部门在联合国人事网页(UN Career Portal)上用英、法两种语言统一发布,应聘期限一般为30至60天。

  (二)招聘阶段

  1.应聘人员初步筛选:在收到应聘申请后,联合国人事招聘电子系统将根据招聘公告所要求的工作年限、学历、专业、证书、语言等硬性指标自动对候选人进行初步筛选。人事部门再根据自动筛选的结果进一步审核申请人的资格及其他指标,选出所有符合竞聘资格和基本要求的候选人。

  2.人事部门向用人部门主管提交合格应聘人员名单:人事部门从新的应聘申请中筛选出合格候选人后即向用人部门提供。

  3.人事部门向用人部门主管提交具备该职位任职资格的其他候选人名单:在每次征聘过程中,除最后被录用人员外,用人部门可以将若干亦达到任职资格但未被最终录用的推荐候选人(recommended candidates)推荐列入同一级别、同一类型岗位的具备任职资格的候选人名册(roster)。在相同级别、相同类别的职位出现空缺时,用人部门原则上可以直接从该名册上推荐候选人供单位或机构负责人批准,而不必履行新的征聘程序,也不需要独立审核理事会审核同意。

  4.用人部门主管对合格应聘人员进行评估:对申请人的实质性评估,包括业务能力及核心能力的评估,由业务部门负责。业务部门主管对应聘人员进行评估,确定进入面试的入围名单。

  5.用人部门主管对应聘人员进行专业笔试:通常情况下,联合国职位应聘竞争十分激烈。因此,用人部门对应聘人员进行专业知识笔试,以确定进入面试的入围名单。笔试可以为申请人的筛选提供更客观的标准,但同时也延长了招聘过程。

  6.评审委员会对通过笔试的应聘人员进行面试:在确定进入面试的入围名单后,用人部门主管负责组织评审委员会进行面试。评审委员会至少由3人组成,级别应高于或相当于所招聘的职位,同时应考虑地域和性别的平衡,应包括不同性别以及至少一名非本部门官员。面试应预先准备一套统一的问题,应涵盖职位说明中要求的专业技能以及联合国核心价值及核心能力。

  7.招聘主管向人事部门推荐人选:根据笔试及面试结果,业务部门主管向人事部门推荐最终录用人选。一般要求推荐2至3人,可明确排列优先顺序。但如业务部门主管认为只有一个候选人合格,也可仅推荐一人。

  (三)审核阶段

  1.人事部门审核推荐候选人背景:人事部门联系推荐人选在申请材料中提供的证明人(一般为3 人以上,如前同事、领导等),了解、核实有关情况,同时要求推荐人选提供学历、相关资格证书及其他材料。

  2.独立审查理事会(亦称中央审查理事会)审核推荐人选:人事部门将推荐人选提交独立审查理事会做最后审核。该委员会主要负责审查程序性问题,如招聘程序是否有失公正、候选人的筛选及资格审查是否按照预先制定的评估标准进行等。如果发现程序问题,将推荐材料退回用人单位,要求做出补充说明或重新审理。

  3.机构或单位主管批准推荐人选:经联合国秘书长授权的各机构或各大部门负责人最后批准推荐人选,并签发录用公函① 。

  4.向应聘人员通知聘用结果:人事部门通知被录用候选人。联合国电子招聘系统通过电子邮件通知未被录用但被列入具备任职资格候选人名册(roster)的人员。人事部门负责通知未被录用的其他人员。

  5.上诉制度: 如应聘人员(特别是内部应聘人员)对应聘程序有争议,或不服征聘结果,可向上诉机构(如联合国争议法庭)提出申诉。如上诉成功,当事人可获得相应的补偿。

  五、联合国人事征聘制度的特点

  联合国人事征聘制度有七大特点。

  1.以《联合国宪章》的要求及核心价值和核心能力为基准。这是联合国人事征聘、升迁、考核制度的基础,它确保了人事征聘、任用与考核制度的相互衔接与统一。

  2.面向全球、面向联合国整个系统。联合国业务官员职位征聘均面向全球,晋升面向联合国整个系统,突出对国际性工作语言(主要是英语、法语)和工作经历的要求,在全球范围内吸纳优秀国际化人才。

  3.最佳人才选拔与地域、性别平衡相结合。联合国人事征聘坚持全球最高标准,同时兼顾地区及性别平衡的原则,确保人才来源多元化以及文化的多样性,以适应联合国面向全球的工作需要。

  4.招聘、晋升与跨部门平调一体化。联合国所有职位都公开竞聘,联合国公务员的晋升也需要通过应聘更高一级的职位来实现。这有利于保持内部竞争力,激励职员不断扩展自己的知识和阅历,提升自己的能力和水平,同时也为跨部门、跨机构流动创造条件。

  5.征聘程序高度制度化,遴选标准及要求具体、明确,有利于保证征聘及升迁的公正性,有利于录用到真正需要的人才。

  6.业务部门在征聘过程中发挥主导作用,有利于在选人上保证专业水平及业务能力。人事部门更多的是负责竞聘人的资格审查(即初选)以及在程序上起辅助、指导和监督的作用。

  7.建立问责机制,包括内部应聘人员上诉机制,以及在征聘过程中人事部门—用人部门—职员工会三方互动机制。职员工会在独立审查理事会占有部分席位,同时监督理事会的工作。

  同时,联合国人事征聘制度也存在一些弊端:

  1.程序过于繁复,耗时费力,经常存在大量的职位空缺。空缺职位少则数月,多则一两年才能填补。2015年,联合国空缺职位征聘所用时间平均为8个月左右。由于一些职位空缺不能得到及时填补,用人部门有时需要长期使用临时雇员。2016年6月,联合国秘书处约有3000名职员为临时合同。

  2.人才遴选坚持全球最高标准,同时加上诸多体制上的原因,导致来自发展中国家国际职员的代表性不足。这一问题在D1及以上职级官员中尤其突出。截至2016年6月,在联合国845个D1以上级别职位中,145个发展中国家仅占350个,约为总数的41%;而48个发达国家占了495个,达59%。

  3.程序严密有余,弹性不足。加上内、外部竞争激烈,使联合国内部晋升较为缓慢。破格使用人才的情况基本难以做到。这是导致联合国公务员队伍平均年龄偏大的一个重要原因。2016年,联合国秘书处人员平均年龄为44.6岁。

  4.业务部门在征聘程序中有较大的主导权,既制定职位要求,也负责竞聘人的遴选。这虽然有利于选用专业人才,但裁量权过大。

  5. 联合国各专门机构大多使用基于联合国核心价值观及核心能力的人事征聘制度,征聘程序也大同小异。但各专门机构都有独立的人事权,机构间人员流动有限。在2015年7月至2016年6月,从联合国秘书处去其他联合国专门机构任职的人员只有66人,仅为同一时期秘书处去职总人数的1.3%。

  6. 以核心能力为基础的面试有时可能会流于形式,有些善于应试的应聘者根据一定的套路可以顺利通过面试,但受聘之后的实践能力未必符合要求。

  六、对中国的启示

  按照《联合国宪章》的要求,联合国建立了基于核心价值观和核心能力的人事制度,涵盖了职员征聘、任用、发展、计划、考核、晋升等各个方面。作为联合国人事制度的重要组成部分,联合国人事征聘制度以联合国核心价值观和核心能力为标准,设计了严谨、明确的人事征聘程序以及遴选标准和办法,坚持以才干、效率和正直的全球最高标准招揽人才。

  从实际效果看,联合国独具特色的人事征聘制度具有制度化、相对公正、面向全球等特点,为联合国建立一支高素质的国际公务员队伍做出了积极的贡献,为推进联合国在维护世界和平与安全、促进全球发展等方面的工作提供了人才保证。同时,它也存在程序过于繁复的弊端,甚至限制了内部人才流动及发展,效率亟待提高。为适应国际形势以及联合国工作的需要,联合国人力资源及人事征聘制度正处在变革之中。

  作为联合国安理会常任理事国,中国应在联合国人力资源及人事征聘制度改革中发挥重要任用。可做好以下方面的工作:

  1. 推动联合国提高人事征聘效率、坚持干部任用的全球最高标准,同时着力提升发展中国家包括中国自己的代表性。就中国而言,中国在联合国各级别官员中的代表性亟待提高。目前的状况是:中国是46个代表性不足的联合国会员国之一。联合国秘书处共有40131个职员,中国籍职员仅有476人,为总数的1.19%,其中还包括了相当数量的语言、文字类工作人员①。在联合国秘书处2982个按地域分配的专业及以上职类职位中,中国籍官员只有81人,比例明显偏低。而中国每年缴纳的会费占联合国常规预算的7.9%(仅次于美国、日本),缴纳的维和费用摊款占联合国维和费用的10.2%(仅次于美国)。

  2.努力培养并向联合国输送高素质的国际化人才。除政治任命的高层别官员外,联合国各级别空缺职位都是经过竞争征聘。要提高中国在联合国的代表性,需要中国向联合国输送有竞争力的高素质的人才。其中人才的国际化,包括语言、教育及工作经历的国际化,尤为重要。这不仅是竞聘的需要,也是进入联合国系统后融入体制、开拓工作所必须具备的素质。同时,随着中国国际地位不断提升,对国际及地区事务的参与不断扩大,中国也急需培养具有国际经验和国际视野的各类国际化高端人才。

  为此,中国应为国际化人才的培养提供多层次的支持及制度保障。一方面,可支持、鼓励国内高校培养国际化人才。21世纪以来,越来越多的国家将核心能力的理念纳入教育及人力资源政策。美国、法国、澳大利亚、日本、欧盟等都发布了面向21世纪的核心能力框架。中国可有选择地鼓励一些高校借鉴国际机构及一些发达国家关于核心能力的理念及做法,有针对性地培养具备国际核心素养及国际竞争力的人才,并鼓励他们进入联合国以及其他国际机构工作。同时,可利用国际及地区性机构培养专门人才。例如,可通过政府资助的短期交流项目选拔国际性人才前往联合国等国际组织工作,也可积极利用亚投行、亚行等地区性国际机构培养专门人才并鼓励他们在各国际机构间流动。

  (注:本文仅代表作者自己看法,不代表联合国观点。本文可以引用,但须注明作者和出处。)

  [作者简介] 詹晓宁,联合国贸易和发展组织投资和企业司司长、联合国《世界投资报告》主编;欧阳永福, 联合国贸易和发展组织经济事务官员。

  ①关于各项核心价值及核心能力的具体定义,见《联合国面向未来的能力》手册, https://careers.un.org/lbw/attachments/competencies_booklet_en.pdf。

  ①D2级职位的候选人由各机构或各大部门的负责人推荐(至少3个候选人人选),由联合国总部组成遴选委员会对候选人进行评选,最后报联合国秘书长批准任命。

(责任编辑:范戴芫)

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