加强综合治理 积极防范地方债风险

2017年05月10日 08:16   来源:中国网   杨志勇

  最近,世界银行有报告警告中国地方债增长过快,直指地方政府开后门举债。众所周知,2015年之前,地方政府一般不能直接举债。2015年随着修正的新预算法生效,省一级政府获得了举债权,但这是有限额规定的。指出地方债的问题不仅仅是世界银行的报告。第十二届全国人大第五次会议通过的《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的审查结果报告》就已经指出,一些地方存在变相和违法违规担保行为,债务风险仍在累积,要高度重视、认真研究,采取有效措施解决。

  近日,财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)。六部门的《通知》正当其时。地方债问题相当复杂,需要政府各部门的综合治理。《通知》直面地方债的各种问题,并提出了整改要求。可以预期,《通知》内容的落实,将进一步提高中国的地方债管理水平,促进国家治理现代化目标的实现。

  长期以来,地方债管理的难题是债务信息严重缺乏。近年来,随着审计工作的加强,随着债务统计工作的落实,地方债管理的基础工作正得到夯实。这是当前加强地方债管理的有利条件。按照国家统计局公布的2016年GDP初步核算数74.41万亿元计算,中国政府债务负债率(债务余额/GDP)为36.7%,低于通常的60%的警戒线,政府债务风险总体可控。但是,局部性债务风险仍然需要防范,一些违规融资担保行为可能转化为地方政府直接债务的风险仍然存在。为此,要采取积极措施,直面可能的风险点,综合治理,积极防范地方债风险。

  诚然,《通知》的内容不算新,亮点在落实措施上。多部门监管地方债,可谓找到了地方债综合治理的一条重要路径。地方债,特别是违规融资担保等行为,涉及的部门多,监管难度本来就大。多部门综合治理,可以让让政府各相关部门及时得到有效信息。十八届三中全会赋予财政的新定位,即财政是国家治理的基础和重要支柱。这在地方债管理中需要得到落实。地方债的有效治理需要牵头部门。这个部门只能是在政府收支管理上承担直接责任的财政部门。由财政部门负责地方债治理,理所当然。

  地方债治理的重点是各种新形式的可能转化为地方债的交易行为。在当前条件下,明目张胆的地方违规直接举债几乎不会有。只要有可能最终转化为地方债的行为,都应该严管。这种转化可能是短期内会出现的,也可能需要较长时间才会完成。总之,地方债治理更需要面对的是各种形式的或有负债、隐性负债、间接负债。

  政府和社会资本合作(PPP)是一种新事物,值得鼓励,而且它确实在一定程度上解决了公共项目资金的短缺问题,解决了公共服务的效率改进问题。但是,只有真正的PPP才是值得鼓励的。现实中,一些地方政府以PPP为名,实际上承担了出资额之外的额外责任,就可能发生潜在的债务责任。虚假的PPP必须加以清理。

  政府投资基金同样如此。有些地方政府投资基金的成立,只是为了引入更多的银行等金融机构的资金。“明股暗债”问题不能不加以重视。政府投资基金的成立与运作必须按照财政部门的有关管理办法进行。地方政府担保有明确的界限,高压线是不能碰的。《通知》鼓励地方构建市场化运作的融资担保体系,但这不等于地方政府就能够直接参与担保事务。这只是为适应市场需要所作出的规定,担保采取的是公司对公司的形式,公司担保承担的只是有限责任。

  解决地方债问题,还需要从资金的主要供给方金融机构入手。一般说来,只要金融机构不提供资金,不为地方政府违规融资担保行为提供帮助,那么各种新形式的“变种”地方债就不会产生。为此,需要加强金融机构的监管。显然,这里更需要发挥的是中央银行和金融监管机构的作用。

  加强地方债综合治理,需要加快政府信息公开的步伐,让财政透明度进程加快,让地方债务信息更加公开透明。阳光之下,社会监督力量的加强将让地方债综合治理将更加有效。地方债问题的解决,牵涉面广,多部门综合治理并明确财政部门的责任,将极其有助于国家金融安全,在防范地方债风险的同时,促进国家治理的现代化。(中国社会科学院财经战略研究院研究员)

(责任编辑:武晓娟)

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