中国古代监察机构的演变及其改革的经验教训

2017年05月09日 16:59   来源:国家行政学院学报   李 青

  李 青

  (中国政法大学,北京 100088)

  [摘 要]中国古代监察机构在漫长的发展过程中,逐渐走向规范和独立,形成御史和言谏两大系统。其发展演变的历史,诉说着监察制度在维护国家纲纪、纠弹不法,制衡权力方面的重要性,表达着监察机构在运用法律约束权利、规范权力方面所发挥的不可替代的作用,其表现出的理性和积累的经验教训对现实不无裨益。

  [关键词]古代监察机构;演变;经验教训

  [中图分类号]D630.9   [文献标识码]A   [文章编号]1008-9314201702-0020-03

  [收稿日期]2017-03-10

  [基金项目]本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(2031-20213177)阶段性成果

  [作者简介]李青(1962-),女,北京,中国政法大学法律史学研究中心教授。研究领域:中国法律史。

  一、中国古代监察机构的演变

  监察机构是国家机构的重要组成部分,由于它发挥着维系国家纲纪、纠弹不法,平衡国家机构之间权力关系的作用,因此在中国古代各个历史时期,伴随着国家治理的实际需要而不断加强,最终形成在中国本土法文化的土壤中诞生的中国古代监察法制。

  秦统一以后,建立了御史府,或称御史大夫府,以御史大夫为长官,官位居丞相之后,与丞相、太尉一起,并称“三公”。御史大夫参议国之大政,主要职掌察举包括丞相在内的百官行为,纠举和弹劾违法犯罪,维护朝纲,整饬吏治,还兼有讨捕奸猾、治理大狱等司法权力。在地方三十六个郡设监郡御史,称“监”或“监御史”,隶属于御史大夫,主要职责是代表皇帝监察地方官吏。但御史府不是独立的监察机关,它附设在九卿之一的少府衙内,其性质是为皇帝服务的宫内机关。

  西汉建立以后,御史府仍设在少府衙门,御史大夫位尊权重,朝议时,御史大夫与丞相及司隶校尉,享受“三独坐”的尊崇。[1]汉武帝时把全国分为十三个州作为监察区,每州设一名监察官刺史负责监察。刺史级别不高,官秩不过六百石,但巡察代表中央,可以监察二千石地方长吏和豪强势力,反映出古代监察官位卑而权重。

  在总结前朝监察历史经验教训的基础上,唐朝建立了稳定的一台三院制的监察体制。监察机关的体制建构,体现了独立、制衡的分权理念。御史台下分设台院、殿院、察院,统辖诸御史,御史台长官御史大夫“掌邦国刑宪典章之政令,以肃正朝列”,“掌以刑法典章,纠正百官之罪恶”。[2]台院,设侍御史,主要职掌纠弹中央百官,参加大理寺审判和推鞠由皇帝制敕交付的案件。由于职权极重,所以在御史中受到特殊重视,或由皇帝直接指派,或由宰相、御史大夫商定由吏部选任。殿院,设殿中侍御史,职掌朝会时百官仪态行止、言行队列,以维护朝仪的秩序和尊严,并负责推按狱讼,监察和巡视京城内外及驻屯京师的诸卫和禁军。察院,设监察御史。武德初年,负责巡按地方,纠视刑狱,并监察百官和在京的所有中央机关的工作和簿案。唐朝以“道”为监察区,全国设十道,后为十五道监察区,因此对地方的监察,又称“道察”。道察或由察院临时派出监察御史,具有奉敕特使的性质,或者定期巡视。御史出巡,尤其是遣使巡察,在皇帝的直接控制下,“事无巨细得失,皆令访察奏闻,所以明四目,达四职也。”[3

  一台三院制的监察体制对后世具有极大的影响。宋朝沿袭了唐朝监察机构的建制,但是扩大了言谏机构的职权行使对象,将原来谏官谏诤的对象皇帝,变成了文武百官,其职权扩展到御史的职权范围,出现台谏合一的趋势,为明清科道合一开了先河。

  提高监察机关的地位是元朝的“重台之旨”:中书是元朝最高行政机关,枢密是元朝最高军事机关,御史台与这两大中枢机构鼎足而三,一直为后世所遵循。元朝最具代表性的监察机构的改革是行御史台的创制。行御史台的设置是为了在民族矛盾较为尖锐的形势下加强对地方的监控。行御史台的建立,解决了中央和地方监察机构的沟通问题,为明清实行地方总督巡抚制提供了历史原型。此外,提刑按察司与肃政廉访司也是地方常设监察机构。

  明朝的监察机构同样与最高行政机关、最高军事机关鼎足而立。为了巩固皇权,明朝于洪武年间对监察机构进行重大改制,废除了御史台三院制,变为都察院一院制,以都御史为长官,使监察权力更加集中。都察院的专职监察员是监察御史,全国十三道监察区每道设置监察御史,在组织系统上监察御史虽然隶属于都察院,但却可以“代天子巡狩”,“大事奏裁,小事立断”,不经都察院,只对皇帝负责,因而权力大到可以监察六部、六科、翰林院乃至都察院。

  清袭明制,都察院仍为全国最高监察机关,六科成为都察院的下属,从制度上改变了过去科道分设的体制,从组织上实现了科道合一。但与此同时也意味着言谏机关传统的封驳职能消失殆尽,这是清朝专制主义极端发展所造成的结果。值得指出的是,清朝的封疆大吏总督和巡抚亦构成地方监察机构,这些封疆大吏不仅总揽一省或数省的军事行政司法大权,同时兼有监察地方之权,如总督兼都察院右都御史衔,巡抚兼都察院右副都御史衔。从中央到地方形成层次分明、系统严整的监察体制。

  二、中国古代监察制度改革的经验教训

  中国古代监察机构经历了漫长的发展变化过程,从隶属于行政机构,到与行政相分离,形成独立的、专门的监察机构;监察官从近臣系统演变为御史系统、言谏系统;监察机构从名目繁多、职权不清到台院制和六部分察制;监察范围从汉代的二千石地方豪吏到整个官吏群体,监察触角深入行政、财经、司法、军事、文教、人事、仪制等各方面,其组织、功能和作用,处处适应着封建专制主义政治制度的需要,折射出古代监察法制的特征,也给今天留下了深刻的、值得思索和借鉴的历史经验教训。

  1.监察机构的独立性,关乎监察系统的权威性,直接影响监察体系的整体效能。古代帝王正是从治国理政的实践中,认识到监察对于维护封建社会的稳定、预防和惩治权贵官僚的恣肆贪婪、削弱和牵制对中央政权不利的地方势力、保障统一多民族国家的巩固和发展的重大作用,因此高度重视监察,把御史台(后为都察院)的地位,提升到与国家最高权力机关、最高军事机关并列的位置。极端君主制的发展,促使监察机构得到最大限度的发展,逐渐从一个品格不高,甚至没有独立衙门的监察机关,跃升为独立的、极具权威性的监察机构,职权不断扩大,以至于无所不监,无所不察,保证了监察的整体、有序和监察效能的发挥。监察机构对权力的制衡作用,有利于约束官吏的不法行为,督促各级官吏恪尽职守,澄清吏治,提高政务效率。所以在清末“仿行宪政”进行官制改革时,明确肯定了以监察院制衡内阁,最终保留了都察院的建制,只是裁撤了都察院的员额。

  2.为了确保监察的有效实施,实行从中央到地方的皇帝垂直领导体制。监察官不受地方政府和其他行政官员的制约,只对皇帝负责,保持相对的独立性。监察官被称作皇帝的“耳目之司”,御史出巡是“代天子巡狩”,具有一职多能的监察权限,大事奏裁,小事立断。这种垂直关系,在一定程度上实现了监察权与被监察权的适当分离,避免权力过分集中在宰相或地方长吏手里而失去控制。因为,如果监察权和被监察权由宰相或地方长吏掌控,或者监察权与被监察权虽然形式上分开,但实际上却存在着密切的利益关系或隶属关系,就会出现对同级的监察力度小,而对下级的监察力度大等问题,使监察权虚化和弱化。

  3.监察官作为维系国家纲纪的察官之官,其个体素质的好坏,直接影响到监察效能的发挥,所以历代十分重视对监察官的选任。隋唐以后,在监察法和皇帝发布的有关诏令中,严格规定了监察官的任职条件,要求监察官必须具有清正刚直、疾恶如仇的品格和具有较好的文化素养,“非科举正途出身,不得任用”,必须具有地方实际工作经验,“不历州县不拟台省”。[4]为官有瑕疵者不得为监察官,京官三品以上及督抚子弟也不得考选监察官,而且监察官由皇帝亲自选任,以保证监察队伍的整体素质,防止因监察官用法坏法,而降低监察机关的权威性和监察法的严肃性,从权利制约的起点,把住了监察主体选任。

  4. 监察制度的发展是与监察法的发展同步的。古代监察有法,从汉朝的《六条问事》、三国两晋南北朝的《察吏六条》《六条诏书》《诏制九条》,到唐朝的《监察六条》、宋朝的《监司互监法》《职制令》《职制敕》、元朝的《宪台格例》和《行台条画》,再到明朝的《宪纲总例》《纠劾官邪规定》《出巡事宜》《巡抚六察》和清朝的《钦定台规》,监察活动日益法律化、规范化。监察机构内部回道考察、奏报制度等,使得监察活动于法有据,有法可依,监察官的权力被限制在法定范围以内,不得任意妄为。监察主体、客体、内容、程序法定化,有助于监察机构正确行使职权,纠而有据,劾而有理,使监察活动稳定而有序地进行,同时对监察官也起到了约束作用。

  5.古代监察机构是由御史和言谏两大系统组成,力图实现监督的全覆盖、无死角。御史的主要职能是维持国家纲纪与吏治,打击贪腐,纠弹非违,控制官吏,限制与制裁其法定权利以外的权利追求,从而充分发挥官僚机构的作用,平衡统治集团内部的利益分配,实现对社会的调整。言谏是以臣对君的谏诤、谏议为表现形式,以匡正君主施政中的缺失,约束君主的恣意妄为。从时间上看,言谏机构的形成略晚于御史机构,它是在以皇帝为首的封建专制主义制度建立以后为改善专制制度的缺失才逐渐形成,至唐代极盛。言谏机构兴于汉,发展于唐、衰减于宋,终结于明,从其消亡的历史过程,可以看到专制制度越强化,言谏制度越衰减,宋朝“台谏合一”、明朝“科道合一”,不单是监察百官的台官和谏诤皇帝的谏官在执掌上的混同,而是削弱了言谏对皇权的制约功能,可见言谏制度的发展轨迹和专制制度的强化呈反向发展。

  6. 尽管中国古代的监察法制有很多建树,但它是从属于专制主义的政治制度的,它的发展状况受制于专制主义的政治制度。中国古代的专制政治决定了监察法不过是皇帝手中的治吏工具。由于专制主义政治制度的核心是君权,所以监察机构的建设和监察职能的发挥,以及监察法的实施,取决于封建君主,对被劾之人是否惩治,由皇帝决定;都察院审核的重大京控案件亦必须即时上奏,听凭皇帝裁决;科道在稽查时发现违失行为,也须奏报请旨,无权处断。所以在皇权的高压下,监察官或保持缄默,或揣摩圣意,取悦媚上,丧失了监察的主动性和自觉性,更难以取得监察效果。

  从政治学的角度,权力制衡与权力的存在是联系在一起的,有了权力就必须有权力的制衡,否则权力就会变质、异化,从这个意义上说,监察机构起着制衡器的作用。当下我国正在进行监察体制的改革,古代监察机构的独立性和监察官之间的互不隶属等历史经验对我们今天监察制度的设计有一定的借鉴意义。但是历史的教训也是值得记取的。中国古代监察机制的运行轨迹是单向的,只有自上而下的监察,而没有自下而上的监督,这是君权专制制度所造成的。历史证明,只有监察自上而下和自下而上的有机统一,才能够体现人民主权的原则;只有公民监督和专门机构监察相结合,增强监察的透明度,使公民对权力的运作知情,才能有效地参与监督,真正实现民主政治,建成法治国家。

  [参考文献]

  1] 《后汉书·宣秉传》记载:“建武元年,拜御史中丞。光武特诏御史中丞与司隶校尉、尚书令会同并专席而坐,故京师号曰‘三独坐’”。

  2] 《唐六典》卷十三《御史台》[M.

  3] 《旧唐书》卷128《颜真卿传》[M.

  4 《新唐书》卷四五《选举下》[M.

(责任编辑:邓浩)

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