岳金柱
[摘 要] 政府购买服务是现代社会公共服务供给的发展方向，是政府提供公共服务的创新方式。社会组织是社会服务提供的重要力量，政府购买社会组织服务是政府提供公共服务的重要途径。北京市每年使用市级社会建设专项资金购买社会组织服务，在政策指导、经费保障、工作机制等方面积极探索实践，取得了良好的社会效益，有效推进了公共服务体系和制度建设及提供方式创新，为形成政府主导、社会参与、公办民办并举的社会公共服务供给模式提供了借鉴参考、积累了经验做法。
[关键词] 政府；购买；社会组织；服务
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
政府购买服务是当代世界政府提供公共服务的重要方式和有效途径。社会组织是社会服务提供的重要力量，政府购买社会组织服务是政府提供公共服务的重要渠道和有效方式。北京市从2009年开始设立社会建设专项资金，重点支持完善社会服务、创新社会治理、动员社会参与、优化社会环境、构建社会和谐等城乡居民急需、党委政府重视的社会建设相关项目，以支持和引导各级各类社会组织参与社会建设。
一、北京社会建设专项资金购买服务的实践探索
2009年以来，北京市社会建设专项资金每年2.5亿元，其中1.5亿左右用于支持社会建设基础项目，1亿元左右用于向社会组织购买服务项目和管理岗位。各区也陆续建立专项资金，资金规模从几百万到几千万不等，总计达到每年5000万元以上。北京市每年使用市级社会建设专项资金购买社会组织服务，在政策指导、经费保障、工作机制等方面积极探索实践，取得了良好的社会效益，有效推进了公共服务体系和制度建设及提供方式创新，为形成政府主导、社会参与、公办民办并举的社会公共服务供给模式提供了借鉴参考、积累了经验做法。
据统计，2010—2015年，北京市社会建设专项资金投入4.011亿元，购买社会组织服务项目2732个，撬动配套资金4.34亿元，参与社会组织51474家，覆盖人群2507.21万人次，开展活动39.61万场次，提供专业服务1284.4万小时。2016年，北京市社会建设专项资金拟投入6770余万元、购买社会组织服务项目491个。经过近7年的探索实践和改革创新，目前社会建设专项资金购买社会组织服务，已经成为推动政府转变职能、培育发展社会组织与扩大社会公共服务、让人民群众享受更多服务的有力支撑和强劲动力，有效发挥出“四两拨千斤”的功效。全市枢纽型社会组织工作体系基本形成，“一中心、多基地”社会组织服务网络初步构建，持续举办“北京社会组织公益行”、“北京社会公益汇”系列活动，开展养老助残、环境保护、应急救助等大型公益活动3500余项、3万多场次，每年培育打造100个优秀特色公益服务品牌。同时，北京市还先后制定了《北京市市级社会建设专项资金管理办法（试行）》《使用北京市社会建设专项资金购买社会组织服务暂行办法》《项目实施指引》等一系列文件，形成项目申报、评审、公示、立项、监管、评估等一系列项目化管理制度；各主责单位也根据各领域社会组织的实际情况，制订具体的资金管理办法、项目管理办法，基本形成一整套较为完备、规范的政府购买服务制度体系。
北京的实践表明，政府购买服务的关键环节在于：一是在准确把握社会公众需求的基础上，制定政府购买服务项目指南，明确政府购买服务的种类、性质和内容；二是按照公开、公平、公正原则，通过委托、承包、采购等方式购买服务，严格程序、竞争择优确定承接主体，严禁转包；三是严格购买服务资金管理，在既有预算中统筹安排，以事定费，规范透明，结项审计，把有限资金用到百姓最需要的地方；四是建立严格的监管评价机制，公开购买服务信息，实行购买主体、服务对象及第三方综合评价，评价结果向社会公布；五是对购买服务项目动态调整，对承接主体实行优胜劣汰，使群众享受到优质高效的服务。
当前，政府购买社会组织服务也存在一些问题，主要表现在：政府购买服务的范围和空间有限、统筹协调力度还需进一步加大、对购买服务项目管得过死，社会组织数量不足、能力不强、专业化水平不高、服务标准质量和绩效评价机制还有待进一步完善。
二、完善政府购买服务的主要对策和建议
今后加快推进政府购买服务，必须始终坚持目标导向、需求导向、问题导向、改革导向，围绕理念观念创新、体制机制创新、政策制度创新、方式方法创新，遵循“政府主导、社会参与，需求导向、服务民生，突出重点、注重绩效，公开透明、竞争择优，统筹协调、分工负责”的原则，形成政府根据公众需求制订“菜单”、公众根据需求“点菜”、社会组织根据项目合同“做菜”的新型服务体制机制，健全基本政策法规，形成规范体制机制，构建与经济社会发展水平相适应、优质高效的公共服务供给体系，促进和推动公共服务质量水平显著提高，不断满足人民群众多元化、多样性、多层次的公共服务需求。
（一）转变政府职能
不论西方发达国家还是发展中国家，“官退民进”是公共服务发展的趋势和潮流，政府独家大包大揽公共服务的局面正发生变革。这就要求我们必须在全面深化改革中，推进新一轮政府机构改革，把政府转移职能作为重要内容，变一般部署要求为具体行动，特别是行业管理类的标准制定、资格认证、职称评审、统计评比等具体事务性工作，除法律规定的特殊情形外，其他都应通过政府购买服务的方式，交由行业协会商会承接。制定政府向社会转移职能的目录，加快行政管理体制改革，进一步转变政府职能，为社会组织发展和发挥作用让渡空间。今后，凡是社会主体能够自主解决、市场机制能够自行调节、行业组织能够自律解决的事情，政府都应转移或委托出去；凡是适合社会组织承办的政府事项，都应通过政府购买服务等形式委托社会组织办理；凡是社会组织能够提供有效服务的领域，一般不再设立新的事业单位。尤其以转变政府职能、深化行政审批制度改革为切入点，大力推动政府向社会组织转移职能。同时，清晰明确界定政府与社会组织关系，政府购买服务过程中明晰自己的角色定位，即让社会组织提供服务供给，政府则全力投入公共服务规划、资金安排和效益监管之中，这就要求政府不仅是服务的“买方”，还是社会组织的合作“伙伴”。同时，在巩固行业协会商会“去行政化”成果的基础上，加快推动行业协会商会“去垄断化”，放宽准入条件、允许“一业多会”，切实发挥行业协会商会的功能和作用。
（二）统筹协调推进
进一步加强组织领导和统筹协调，切实把购买服务列入各级政府重要工作日程，形成制度化体制机制加以统一规范和整体推进。按照政府主导、部门负责、社会参与、共同监督的要求，建立政府统一领导，财政部门牵头，社会建设、民政、工商以及行业主管部门协同，职能部门履职，监督部门保障的工作机制，拟定购买服务目录，确定购买服务计划，指导监督购买服务。相关职能部门加强协调沟通，做到各负其责、齐抓共管。市、区社会建设工作领导小组办公室加大统筹协调力度，各相关部门积极参与、分工负责，加强业务指导和督查监管。财政、社会建设部门会同有关部门加强对政府购买服务的指导和监督，认真制定并逐步完善政府向社会组织购买服务的政策措施和实施办法，总结推广成功经验，推动政府购买服务规范化制度化。大力宣传政府购买服务的目的意义、目标任务和相关要求，做好政策解读，加强舆论引导，主动回应群众关切，充分调动社会参与。注重发挥枢纽型社会组织统筹协调作用。针对大量草根组织没有参与资质的实际，探索建立枢纽型社会组织联系同类别、同系统草根组织机制，将草根组织申报的购买服务项目打包，由枢纽型社会组织牵头统筹申报和组织实施。
（三）完善政策规定
建立健全政府购买服务政策法规体系，加强和改进政府购买服务的政策制度保障。按照“由政府根据服务数量和质量支付费用”的要求，研究购买社会组织服务的“价格”机制。允许社会组织从承接政府购买服务项目中适当赢利，用于社会组织自身的生存和发展。完善购买社会组织服务的财政税收政策，制定或落实公益类项目减免税政策，明确规定社会组织承接政府购买服务项目免税，从事其他公益类服务免税或减税。从政策和制度层面，进一步加大财政投入、完善项目指南、健全指导目录、细化管理办法、规范评估办法等相关政策，出台和完善《政府向社会组织购买服务工作暂行办法》和《政府向社会组织购买服务目录》，建立社会建设专项资金与财政收入（支出）同步增长机制，逐步加大政府购买社会组织服务资金投入；适时修订《政府向社会组织购买服务目录》，适时完善购买服务项目指南，使项目设置更加符合社会公众需求；出台相应的政策规定，完善项目确立、招标、申报、评审、立项、签订合同、中期检查、结项验收和第三方评价机制，使购买资金和服务项目产生最佳效益。
（四）搭建统一平台
加强政府购买社会组织服务的统筹协调。做好政府向社会力量购买服务的顶层设计，制定实施意见和管理办法，对政府购买服务的范围、项目、程序、步骤、权责、监管、评价等做出具体明确的规定。建立由财政部门牵头、相关部门密切配合的工作机制，切实发挥编制部门在政府转移职能方面的作用，注重社会建设工作领导小组及其办公室的统筹协调平台作用，充分发挥政府购买服务一手促进民生服务、一手推动社会组织和新经济组织发展的综合协调职能。运用“互联网+”，尽快搭建起全市统一的政府购买社会组织服务信息平台，把项目申报、立项评审、项目实施、进展动态、中期检查、动态监管、资金支出、服务评价、绩效评估等全过程纳入平台，形成“一窗式”服务。通过这个平台窗口，每年初向社会统一发布本年度政府购买社会服务指导目录、本年度具有资质承接公共服务职能的社会力量（社会组织、企业等机构）名录，公示本年度政府购买社会服务项目，同时有效防止同一个项目多头申报和套取政府支持资金的现象发生。在市、区（县）政府的统一部署下，购买服务工作由财政部门牵头，各有关部门负责搞好相关项目立项及其监督，社会建设工作领导小组办公室发挥平台窗口作用，协调对接政府与社会供求，在全市形成比较完善的政府购买社会组织服务体系。
（五）规范实施程序
健全和完善项目确立、招标、申报、评审、立项、签订合同、中期检查、结项验收、全程监管和第三方评价程序，确保购买服务程序制度化、实施规范化。进一步规范购买服务的主体，即各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判和检察机关、民主党派机关、人民团体等纳入行政编制管理的机关单位，及依法行使行政管理职能或公益服务职能、经费由财政全额负担的事业单位等作为政府购买服务主体。引入市场竞争机制，公开招标投标竞标、评审、审计、评估等。立项有需求征集、专家评审等，项目实施有日常监督，项目中期有检查考核，项目结项有验收和质量评价，同时探索建立事前预评估和事后再评估机制。每个项目申请立项，必须经历策划初审、专家评审、内部讨论、社会公示等程序。对于每个资助项目，认真开展中期检查、绩效评估及资金监管，尤其应改变现行的购买资金一次性划拨为分期拨付机制。探索和完善购买“服务项目”、“管理岗位”这种“养事不养人、增事不增编”的创新模式，通过招投标等引入竞争性机制，择优招标、优胜劣汰。建立和完善专家评审委员会机制，建立采购人代表与评审专家库，采取随机抽选业务、财务、法律等专家组成立项和结项专家评审委员会，最终按照申报机构上年度评估结果与项目申请、答辩等情况进行评分，根据得分高低选择中标机构，综合专家评审和绩效考评结果确定项目结项事宜。
（六）实行项目运作
结合不同区域基础设施、人口结构、健康状况、收入水平、居住条件、服务资源等，运用大数据分析和抽样调查，采取需求导向、自下而上、广泛征集、反复协商、科学论证的方式，确定政府购买服务项目和内容，形成政府购买服务指导性目录，并根据经济社会发展水平和居民服务需求变化进行动态调整。对指导性目录范围内适合社会力量承担的服务项目，原则上应采取政府购买服务的方式提供。引入市场竞争机制，政府购买服务原则上按照《中华人民共和国政府采购法》等规定组织实施，采取自行组织采购形式的，也应通过竞争性程序采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式进行。适时完善和更新政府购买社会组织服务指导目录。以项目化形式运作，创新和探索政府购买社会组织服务采取直接“采购”服务项目方式，把社会公众服务需求设计成购买项目，按照程序进行直接公开招投标，并为中标机构按照服务项目内容和标准拨付资金。同时，社会组织应加快提升项目化运作能力，注重项目设计和申报，首先是提出的项目必须为社会急需、政府重点资助的；其次是项目应该有所创新、有所创意；再次是在资金额度、操作层面上具有可行性。着力支持社会组织服务项目品牌创建，深入开展社会组织“公益行”活动，定期评选、表彰、奖励优秀服务项目品牌，为社会组织参与公益服务、创建优秀品牌搭建对接平台，推动社会公益服务项目优质品牌建设，不断推出更多更好的公益服务项目。
（七）拓展购买领域
科学界定购买服务范围，政府向社会组织购买服务的内容主要为适合采取市场化方式提供、社会组织能够承担的服务，遵循需求导向、法规界定、最低保障、服务均等、稳步推进的原则，突出民生性、公共性、公益性、普惠性和差异性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及养老助残等基本公共服务领域，逐步加大政府购买服务力度。非基本公共服务领域更多更好地发挥社会组织的作用，凡适合社会组织承担的，都可通过委托、承包、采购等方式交给社会组织承办。对应由政府直接提供、不适合社会组织承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会组织购买。这就是说，除法律法规规定，以及涉及国家安全、保密以及司法审判、行政决策、行政许可、行政审批、行政执法、行政强制等事项外，其他都可以通过项目购买、补助、奖励等形式向社会组织购买。进一步扩大政府购买服务范围，从服务领域拓展到管理岗位，从向社会组织购买拓展到向社会企业乃至社会力量购买。各有关部门每年初按照有利于转变政府职能、降低服务成本、提升服务质量水平和资金效益的原则，在充分听取社会各界意见基础上，研究制定本年度政府向社会组织购买服务项目指南，确定购买服务项目的种类、性质和内容，向社会公开发布和购买。
（八）改进购买方式
创新和完善购买机制，按照公开、公平、公正原则，建立健全政府向社会力量购买服务机制，及时、充分向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息，建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。购买工作应按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为。政府购买服务，既可以采取全额购买、以奖代补的方式，也可以运用差额购买、部分补贴的办法。特别是学习借鉴深圳向社会组织购买服务的采购、转移委托和资助三种方式，着重推广通过补贴制、服务券制和项目制来实现的“资助”方式；总结完善北京以奖代补、全额购买和差额补助等购买方式，不断改进和完善购买服务方式；积极探索资助社会组织设立专项基金、依托福彩公益金设立专项经费等，在更大范围资助社会组织开展服务项目，力争每年至少有两次申报立项机会，加大对申报成功项目的配套资金额度支持。同时，注重总结、学习、借鉴成功经验，积极探索和创新购买方式，逐步推广以奖代补的办法。
（九）严格监督管理
完善和发展独立、专业、多元的外部监督机制，主要包括独立第三方监督机构、社会公众和媒体监督、专家监督，形成法律监督、政府监管、社会监督、媒体监督、服务对象监督、提供方自律于一体的监管体系机制。强化和健全内部监督机制，一方面是财政部门对于购买资金使用的监督；另一方面是购买服务的部门对服务质量、数量的监督。必须严格遵守相关财政财务管理规定，确保政府购买服务资金规范管理和使用，不得截留、挪用和滞留资金。购买主体必须与承接主体签订合同，明确所购买服务的范围、标的、数量、质量要求，以及服务期限、资金支付方式、权利义务和违约责任等，按照合同要求支付资金，并加强对服务提供全过程的跟踪监管和对服务成果的检查验收。承接主体要严格履行合同义务，按时完成服务项目任务，保证服务数量、质量和效果。购买主体应建立健全内部监督管理制度，按规定公开购买服务相关信息，自觉接受社会监督。承接主体应当健全财务报告制度，并由具有合法资质的注册会计师对财务报告进行审计。财政部门加强对政府购买服务实施工作的组织指导，严格资金监管，监察、审计等部门应加强监督，民政、工商以及行业主管部门按照职能分工将承接政府购买服务行为纳入年检、评估、执法等监管体系。所有购买服务项目结束时，都必须由第三方专业审计机构进行审计，政府审计机构再对第三方审计情况进行抽查。加快推动社会诚信体系建设，不断提升其公信力和诚信度，促进社会组织信息公开透明、依法规范运营、履行社会责任。
（十）加强绩效评估
政府监管、第三方专业评估、服务对象评价，开展公益服务品牌评比，打造社会组织优秀品牌项目，这是确保购买服务质量的重要保障措施。制定政府购买公共服务的评价标准，建立健全科学的评价指标体系和评价方法，区分不同类型公共服务事项，综合考虑定性标准、定量标准和服务对象满意度等因素，形成切实可行、方便操作、科学合理的绩效评价指标体系。树立绩效导向和理念，加强对购买服务的督查和评估，严格按照规范的评价指标体系，运用科学有效的评价方法，加强对购买服务提供方的服务质量和绩效评估，并将评估结果作为确定政府购买服务供应方以及对社会组织实施奖励的主要依据。加强政府向社会力量购买服务的绩效管理，严格绩效评价机制。建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评价机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。加大绩效管理和评估的透明度，每年评价结果向社会公开发布，并作为下一年度编制政府购买服务预算和选择服务承接主体的参考依据。同时，注重第三方前置评估与事后评估的并举，力求前置评估重点保证项目及其目标的科学性、合理性和方案的可行性、操作性，事后评估则着力于项目实施过程及其成效，重点评价投入与产出比和目标实现程度，从而确保质量兼具、效益双赢。
（十一）培育社会组织
按照政社分开、权责明确、依法自治、发挥作用的要求，加快推进社会组织改革发展。健全枢纽型社会组织工作体系，力争再用两三年时间，基本形成市、区、街道（乡镇）三级枢纽型组织体系全覆盖，充分发挥枢纽型社会组织政治上的桥梁纽带、业务上的发展龙头、日常服务管理上的平台窗口作用，推动社会组织又好又快发展，发挥更好更大作用。降低登记门槛，成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，直接到民政部门依法申请登记。委托第三方机构对申请登记的社会组织进行评估，委托枢纽型社会组织对相关社会组织进行年检审核，授权枢纽型社会组织对本领域暂不具备登记条件的社会组织进行备案管理。完善社会组织孵化中心职能，在各区和具备条件的街道（乡镇）建立社会组织服务基地，形成全市社会组织服务“一中心、多基地”网络，为社会组织发展和发挥作用创造良好条件。充分发挥党建政治引领、政府依法监管、枢纽型社会组织日常服务管理作用，不断完善社会组织外部治理环境。围绕提升社会组织自我管理、自主发展水平，加强以章程为核心的社会组织内部建设，完善社会组织内部治理结构，进一步提升服务能力和服务质量。加快政社分开、管办分离，使社会组织真正成为独立的社会主体，增强其生存意识和生存能力、竞争意识和竞争能力。
（十二）加大预算支持
加大资金管理力度，政府向社会组织购买服务所需资金在现有财政预算安排中统筹考虑和统一安排，尽快把政府向社会组织购买公共服务的内容纳入财政预算范围，建立健全财政经费支出管理制度。今后向社会组织采购社会服务，还应通过推进专项资金和公共财政预算对接、建立社会组织信息披露平台、完善社会组织资质认定、健全资金绩效评估指标体系等方式加以改革。特别是随着政府提供增量公共服务所需的新增专项资金，应按照预算管理要求列入财政预算，并建立健全专项资金与财政收入（支出）同步增长机制。严格预算审批和资金管理，按照业务部门申报、财政部门编制、人大会议审议、分工负责执行预算的程序，确保预算经费公开、透明、规范、有效。各区政府应按照市委市政府统一部署和要求，设立社会建设专项资金或政府购买社会组织服务专项资金，加大财政资金对政府购买服务的支持和投入力度，为全面推进政府购买社会组织服务提供充足的资金保障。参照科研经费管理模式，建立项目经费分期拨付制度，如先期拨付资金的80%，验收合格后再拨付其余20%。还可以先期拨付启动资金，项目完成后根据服务对象满意度和综合考评绩效，再拨付相应的资助资金，加大以奖代补力度，提升经费使用效益和项目服务质量。
[作者简介] 岳金柱，中共北京市委社会工作委员会研究室主任、北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院兼职教授。
