京津冀生态环境损害协同问责机制研究

2017年02月27日 12:56   来源:行政管理改革   孟卫东 徐芳芳 司林波

  孟卫东    徐芳芳    司林波

  [摘 要]     政府部门承担着满足社会公众环境需求的义务,环境污染的跨区域性致使区域内生态问责不能实现对政府的有效监管,协同问责是治理跨区域生态环境损害的必然选择。京津冀生态环境治理需要跨区域多元问责主体联动,形成横向互联、纵向互通的协同问责体系。在对京津冀生态环境损害协同问责的政策、组织、经济、技术条件分析的基础上,建构一套包括实体性机制和程序性机制在内的生态环境损害协同问责运行机制尤为迫切和重要。

  [关键词]     京津冀;环境损害;协同问责机制

  [中图分类号] D63                                     [文献标识码] A

  近年来,京津冀生态环境遭到严重破坏,政府具有不可推卸的环境责任,生态问责是有效监管政府环境失范行为的重要内容。2014年新《环境保护法》规定“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制”,生态环境的跨域治理已逐步提上日程。目前,学术界对于跨区域生态环境损害协同问责机制的研究较为薄弱,有关协同问责的法律法规散见于各类法律当中。笔者以京津冀作为实例,对生态环境损害协同问责机制的概念、特点、存在问题及其建构进行阐述,希望对我国其他跨地区的生态环境损害协同问责有所裨益。

  一、生态环境损害协同问责机制的概念及特点

  (一)生态环境损害协同问责机制的概念

  环境损害是指由于环境污染导致环境要素本身受损,进而导致人类身体健康、公私财物等受到损害的现象。[1]德国赫尔曼?哈肯在20世纪70年代初创立了协同学,指出“协同学即协调合作之学”。 [2]问责是相关主体就其承担的责任和义务的履行情况承担否定性后果的行为活动。[3]机制从词源上译为机器的构造和动作原理,从社会角度上译为社会现象各部分间的关系及运行方式。[4]

  在对四部分概念理解的基础上,笔者认为生态环境损害协同问责机制是指跨区域多元生态问责主体在相互协商信任的基础上,充分发挥各自的优势,把问责的组织机构、问责的法律规范、问责的程序方法及问责体系的其他组成部分等有机联系起来,制定一套切实可行能够有效监督问责客体的激励、约束、保障机制,使问责客体就其环境失范行为做出解释并接受失责行为的惩罚,避免分散无序问责,促进整体效用最大化的运行机制。

  (二)生态环境损害协同问责机制的特点

  协同问责不同于传统问责,其协同性强、整合力量大,其独特性体现在三方面。一是问责效用大,强调跨区域多元问责主体在相互协商、共同信任的基础上,运用独特优势和整体优势,发挥问责功能。二是统一性,跨区域多元问责主体通过制定统一的问责标准、问责方式、问责程序,实现多种问责资源整合。三是联动性,协同问责要求多元问责主体环境信息共享,横向实现互联,纵向实现互通,达成生态环境利益增长的问责目标。

  二、现行京津冀生态环境损害协同问责机制存在的问题

  (一)问责秩序混乱

  当前京津冀生态环境损害问责机制秩序混乱,呈现出问责力量分散、多头问责等特点。例如,对于跨区域生态环境污染问题,京津冀各层级环境保护部门都负有环境监管责任,海洋、水利、农业等相关部门同样也负有环境监管责任。在此种情况下,相关部门环境责任不清,生态问责主体之间存在层级交错、权责重叠等现象,交叉不清的权责关系致使问责秩序混乱。

  (二)问责资源分散

  京津冀三地区的经济发展不平衡,部分生态问责主体受地方政府利益最大化的驱使,往往不公开甚至故意隐藏环境信息,造成信息资源浪费,增加了生态问责难度。此外,出于自利的驱动,问责主体问责的首要目的是为了维护自身利益,造成人力、物力、财力等问责资源的严重浪费。

  (三)问责范围狭窄

  京津冀分属于不同行政区域,无行政隶属关系,却具有相似的区位特征。京津冀地区执行典型的属地管理模式,各地区政府侧重对区域内环境问题实施监管,经常出现“各管各的事、各问各的责”的现象。对于跨区域环境事务,各地方主体很少采取跨区域的联合行动,问责范围狭窄,跨区域的协同问责还没有形成。

  (四)问责效果不佳

  长期以来,京津冀地区遵循服务首都的原则,导致北京与津冀实质上存在隶属关系。[5]很多环境污染项目转移到了河北地区,然而问责主体着重对河北地方政府问责,轻视对其他地区政府问责。另外,问责地方化现象突出,一些问责主体在多个环节上对外地问责主体设置程序障碍,采用各种手段维护本地利益,出现地方主义至上、徇私舞弊等现象。

  三、京津冀生态环境损害协同问责机制建构的作用和功能分析

  (一)有利于克服“一亩三分地”观念

  京津冀生态环境的重点污染源存在很大差异,北京是汽车尾气,天津是化工工业排放,河北则是燃煤,[6]导致各地环境污染治理的思维方式、问责方式、问责效度、问责结果不尽相同。习近平总书记就推进京津冀协同发展提出要求,要着力加大对协同发展的推动,自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式,抱成团朝着顶层设计的目标一起做。[7]京津冀生态环境损害协同问责机制的建立响应国家大政方针,有利于打破地方保护主义行政壁垒,实现跨地区多元生态问责主体的协商合作。

  (二)有利于建立有序的问责秩序

  建构京津冀生态环境损害协同问责机制有利于打破当前存在的权责不清、混乱的问责现象,形成横向、纵向协调有序的问责秩序,实现环境监管部门、大众媒体、社会公众等有效合作,形成利益联合体。还有利于跨区域各层级问责主体明确权责关系和清晰环境监管责任,实现上下层级之间的有效沟通、协商,实现统一问责。

  (三)有利于整合问责资源  

  京津冀生态环境损害协同问责机制的建立有利于整合信息、人力、物力、财力等各种问责资源,促使生态问责主体实现有效沟通、形成问责合力。也有利于问责主体合理利用生态问责资源,建构京津冀生态问责共享共建的协作机制。

  (四)有利于提升问责效力

  京津冀生态环境损害协同问责机制要求问责主体遵循公平公正原则,不因地区经济发展水平差异而区别对待,只要政府存在环境失职行为,就要接受跨区域多元主体的共同问责。此外,若涉及跨区域环境污染事件,政府要接受区域内、外的双重问责,以最大限度约束政府行为。

  四、京津冀生态环境损害协同问责机制建构的可行性分析

  京津冀协同最早起始于1982年的《北京市建设总体规划方案》,之后相继签订了一系列区域合作协议,具有历史根源。[8]在政策、组织、经济、技术方面,建构京津冀生态环境损害协同问责机制已具备可行性。

  (一)政策可行性分析

  京津冀生态环境损害协同问责机制建构的政策可行性体现在两方面,一是京津冀协同发展上升为国家重大战略,生态环境损害协同问责逐步得到重视。二是大量包含有协同问责内容的法律法规相继颁布,为协同问责提供保障。笔者重点列举2013年至2016年较为重要的协同发展法律法规。2013年9月的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》,提出健全区域协作机制,建立以政府考核为主、兼顾第三方评估的综合考核体系,广泛动员公众参与。[9]2015年4月的《京津冀协同发展规划纲要》指出联防联控环境污染,建立一体化的环境准入和退出机制。2015年12月的《京津冀协同发展生态环境保护规划》要求建立区域生态环境保护协作机制,兼顾大气、水、土壤、生态建设等方面。[10]12月还颁布《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》,明确以大气、水、土壤污染防治为重点,以联合立法、统一规划等10个方面为突破口,联防联控,共同改善区域生态环境质量。[11]2016年2月的《最高人民法院关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》指出“大力推进环境公益诉讼,处理好环境公共利益与私人利益、发展经济与保护环境、开发资源与节约资源之间的关系”。[12]

  (二)组织可行性分析

  京津冀生态环境损害协同问责机制建立的组织可行性得益于三方面:首先,我国行政组织扁平化的发展趋势是前提条件。我国行政管理体制改革以职能转变为核心,简政放权、稳步推进大部门制改革。[13]其次,生态环境保护协作组织、协作机制相继建立。2013年成立京津冀及周边地区大气污染治理协作小组,2014年成立京津冀协同发展领导小组以及相应办公室。2015年11月,启动了“京津冀环境执法联动工作机制”。[14]最后,存在大量环保非政府组织,他们为政府环境治理政策制定提供政策参考,是政府参与环境治理的有效补充。[15]

  (三)经济可行性分析

  京津冀生态环境损害协同问责机制的经济可行性体现在两方面:一是大量环保资金的投入及其带来的巨大社会经济效益明显。根据京津冀环保部门2013年到2015年公布的财政决算公告显示,三地区的节能环保支出分别呈现上涨趋势,尤其北京2015年环保支出高达130597万元,而天津和河北2015年较上一年呈现小幅度下降趋势。目前京津冀大气、水环境等污染情况得到进一步控制,从长远看,将会促使区域内整体经济发展,而经济发展又为环境治理提供大量的资金和设备,使整个生态环境得以持续发展。二是大范围的环境审计能够合理监督政府环境资金的投入、分配、使用和管理等。1991年成立审计署京津冀特派员办事处,2016年1月,召开审计办分党组会议、全办大会,探讨改进审计思路、技术等。三地区的审计机关还定期召开审计座谈会,展开统一审计跟踪。

  (四)技术可行性分析

  京津冀生态环境损害协同问责机制的构建具有技术可行性,表现为互联网信息技术手段和先进监测手段的运用。京津冀能够搭建起新媒介和传统媒介相互配合的信息共享平台。目前,京津冀三地政府网站开设生态建设协同发展专题栏目、微信公众号的行动计划已启动,实时发布相关信息。另外,3S技术,色谱分析法等环境监测技术不断涌现,运用这些技术可以现场查看环境资源的利用状况,核实政府环保政策的执行情况,判断环境资金支出的真实性。2015年5月21—22日在河北石家庄召开了京津冀环境监测新产品新技术交流会暨仪器展示会,为监测京津冀政府环保情况提供契机。

  五、京津冀生态环境损害协同问责运行机制建构

  运行机制是指系统事物在正常运行过程当中,各要素之间彼此依存,相互结合及它们之间的相互关系及运行方式,包括实体性机制和程序性机制。

  (一)实体性机制建构

  实体性机制是指规定问责的领导、组织和处置机制的配置,确定各种问责情形、责任体系、问责主体的问责权利和问责方式等 。包括领导机制、组织机制、回应机制、救济机制。

  1.建构明确的协同问责领导机制

  领导机制通常要理清问责事务的主要负责机构、领导权限和责任划分等情况。一方面要建立协同问责领导机构,考虑在京津冀协同发展领导小组下设京津冀环境保护协同问责委员会,该委员会独立于京津冀地方政府,负责综合性指导和协调责任。另外,在京津冀各地方的协同发展领导小组办公室设立地方环境保护协同问责委员会,作为地方生态环境问责事务的最高领导机关,对京津冀环境保护协同问责委员会负责,双方形成良好的行政隶属关系和协作关系。另一方面,建立严格和清晰的岗位责任制,明确领导权责义务。

  2.建构有效的协同问责组织机制

  协同问责组织机制是指多元化的问责组织相互联系、相互协调,为了实现共同目的而建立的具有明确权责关系的组织间的规则、规范。2016年3月,“十三五”规划提出“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度,探索建立跨地区环保机构”。[16]鉴于此,京津冀可考虑推行省以下环境保护问责组织的垂直管理体制,各市环境保护问责组织成为省环境保护问责组织的直属机构,实行省环境保护问责组织和市级双重管理并以省环境保护问责组织为主的管理方式。

  3.建构畅通的协同问责回应机制

  协同问责回应机制是指多元问责主体(主要是指直接实施生态问责领导与调查的相关部门)对问责过程中社会公众的质询做出及时有效的回应过程,是社会公众与问责主体监督与回应的互动过程,也就是问责主体以回应作为其内在运行机制的行政过程。具体来说,一要深化协同问责制度建设,完善问责回应程序;二要促进生态问责信息公开,优化问责回应环境;三是建立与社会公众平等对话的互动平台,及时对公众的质疑做出解释。

  4.建构合理的协同问责救济机制

  问责救济机制,是对问责对象和问责嫌疑人合法权益的保护机制。协同问责救济机制则强调因为问责不公而导致跨区域问责官员的合法权益及环境损害对象利益受损,从而采取合理补救方式,维护受害人的保护机制。建构京津冀生态环境损害协同问责救济需要从制度上和救济上做出完善。在制度上,健全协同问责救济法律法规并完善具体内容。在救济上,加强对问责官员的权力救济,拓宽问责官员的利益表达渠道,赋予正当的陈述和申辩权力。也要加强对环境损害对象的利益补偿。运用资金、政策、实物等多元生态补偿方式,合理弥补受损对象的经济利益。

  (二)程序性机制建构

  程序性机制规定问责主体进行问责的程序环节和问责对象请求救济的程序途径等。程序性机制的主要内容是指协同问责程序包含哪些环节及其相互关系。生态环境损害协同问责的程序分为四个环节:预防环节、启动环节、主体环节、回溯环节,整个问责程序中应当广泛引入社会公众参与,将回应机制贯穿始终。

  1.预防环节:生态责任失范行为预防

  对责任主体的环境失范行为进行预防是协同问责程序启动前的必要准备环节。环境影响评价机制是这一环节的代表性机制,发挥事前预防功效,由协同问责组织机构对环境建设项目进行环评,公众发挥监督作用。环境影响评价是指对规划和建设项目可能造成的影响进行分析、预测和评估,提出预防措施并进行跟踪监测的方法与制度。[17]笔者认为可以建构京津冀横向环评和各省、地(市)、县、乡的纵向环评相辅相成的环评机制。

  (1)横向建构:多方参与

  从横向来说,政府、编制机关、审批机关、环评专家、社会公众等相互协作共同参与环评。尝试由京津冀政府联合并依据法定程序建立三地都能认可的环评法规,统一环评标准、程序等。环评报告的编制机关和审批机关应保持独立,环境建设项目审批应引入来自于各地区的环评专家、学者等进行专业评估,广泛引入社会公众参与监督,确保审批结果客观、公正。

  (2)纵向建构:三级评审体制

  从纵向来说,建立三级评审体制。中央级主要负责中央政府环境建设项目环评,及包括京津冀在内跨省区的对环境有重大影响的区域环境建设项目的评审;省级主要负责本省的环境建设项目环评,及跨地(市)对环境有重大影响的区域环境建设项目的评审;地(市)级主要负责本地区环境建设项目的评审,及跨县、乡区对环境有重大影响的环境建设项目的评审。搭建起三级评审的信息互通制度,将环境信息交流与共享法治化。

  2.启动环节:生态责任审查

  在环评结束后,相关问责主体已掌握大量问责信息,需要根据规定由领导机关确定是否启动问责程序,若需启动问责程序,则要对相关责任主体展开审查,由协同问责组织机构负责,社会公众参与其中,环境审计机制是这一环节代表性机制。环境审计是指国家审计机关、内部审计机构和社会审计组织依据环境审计准则对被审计单位的环境责任的履行情况进行鉴证。[18]针对京津冀环境审计的特色,探索建立横向和纵向协商、合作的联动模式。                                                                                                  

  (1)横向建构:协调有序

  政府的环境责任分为决策责任、执行责任和监管责任,而政府环境责任审计则分为政策审计、资金审计、项目审计、监管审计。[19]京津冀各地区的纪检监察机关着重对政府部门及其人员是否遵守、正确执行环保法规进行监督,合理处理相关人员的违法违纪行为;环保部门组织开展环保政务督查,对于审计揭露的环境失范的政府人员给予严惩;审计部门则对政府的环境经济责任进行审计,对违反国家规定的收支行为依法律做出处罚;新闻媒体作为外部审计力量,要定期公布环境审计结果,接受公众监督。

  (2)纵向建构:统一审计   

  京津冀实现纵向审计一体化需要各层级审计主体统一决策、统一监管、联合审查。统一决策要求各层级审计主体达成环境审计共识,设定统一的审计标准和行动计划。统一监管需要审计主体建立联合审计和联合监管机制,按照统一的审计规章定期实施跨区域环境审计工作。联合审查则需要审计主体搭建信息交流平台,联合上下各方审计力量共同对政府进行环境责任审查。

  3.主体环节:生态责任追究

  通过环境责任审查确定责任主体,进入协同问责的主体环节。责任追究机制是这一环节的代表性机制,可建构一套横向和纵向相互配合的责任追究机制。

  (1)横向联合

  生态责任追究的横向联合体现在,京津冀各地区政府要广泛接受内部问责主体和外部问责主体的联合问责。各主体之间应分工配合、相互协作,内部问责主体为外部问责主体提供权威性问责渠道,外部问责主体则广泛团结各方问责力量。

  (2)纵向联动

  纵向联动应当在明晰京津冀各地方政府、地方政府各部门之间环境责任的前提下进行追究。体现在统一规范、统一指导、协商合作三方面。统一规范要求各层级问责主体制定统一的问责规范,并依据统一规范展开问责实践。统一领导要求问责主体在协同问责机构的领导下,上下各层级统一展开责任追究。协商合作则要求问责主体对于责任追究意见不统一的情况进行沟通协商。

  4.回溯环节:问责失范救济

  受多种因素的影响,协同问责过程中难免出现偏差和失误,需要对问责过程进行回溯,发现问责失范行为并对其纠正,合理救济问责官员和环境损害对象。环境公益诉讼机制发挥救济作用,是重要的事后保障机制。环境公益诉讼是指任何公民、法人、社会团体或国家机关为维护环境公益都有权对行政机关、法人、其他组织或者个人的环境失范行为向法院提起诉讼的制度。[20]目前,我国实行刑事、行政、民事三种诉讼形式分开的审判机制和审判组织。[21]导致跨域环境公益诉讼困难增加,笔者认为可以建构横向诉讼一体化和纵向配套机制一体化的环境公益诉讼路径。

  (1)横向建构:诉讼一体化

  京津冀环境公益诉讼的横向诉讼一体化体现在立案、审理调查、胜诉执行一体化。立案一体化表现在各地方法院遵循同一个环境立案标准,对于任何环境公益诉讼,各地方法院均准予立案,环境公益诉讼不同原告可以针对同一环境问题在不同地方法院进行立案并提起公益诉讼。审理调查一体化体现在建立京津冀跨区域环境审判机构,并设置相应的巡回审判制度。胜诉执行一体化则表现为各地方法院应当签订执行合作协议,协助区域间不同法院的执行申请,确保环境公益诉讼的判决能够执行到位。

  (2)纵向建构:配套机制一体化

  京津冀跨区域环境公益诉讼横向一体化,离不开纵向配套机制作为补充。包含立案环节、审理环节、执行环节。立案环节的保障表现在降低环境公益诉讼原告资格门槛,实现立案诉讼费用的司法救助。审理环节的保障体现在积极引入检察机关、环境行政机关作为共同原告支持非环境行政机关提起的诉讼,有效弥补证据不足而产生败诉的风险。执行环节则体现在环境公益诉讼客体的责任承担,也就是政府相关部门应当为自己的环境过失行为承担一定的责任,接受相应的惩罚并积极弥补其造成的环境恶果。

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  [基金项目] 河北省社会科学基金年度项目“基于目标管理的京津冀生态环境协同治理绩效问责机制研究”HB16GL084

  [作者简介] 孟卫东,河北省高校人文社科重点研究基地“燕山大学京津冀协同发展管理创新研究中心”主任, 教授、博士生导师;徐芳芳,燕山大学公共管理学院研究生;司林波,燕山大学公共管理学院副教授、硕士生导师。

(责任编辑:邓浩)

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