优抚制度改革顶层设计的若干思考

2017年02月27日 09:33   来源:行政管理改革   江治强

  江治强

  [摘 要]     在我国,优抚制度是支持国防和军队建设不可或缺的一项基础性制度安排。现阶段优抚保障工作还带有不少计划经济体制的特点,制度定位仍停留在“解困”上,与救助制度的边界混淆不清,与国防和军队改革的要求不相适应,必须以新的理念为指导,坚持问题导向,加强优抚制度改革的宏观思考和顶层设计。

  [关键词]     优抚制度;优抚保障;优待军人

  [中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

  当前我国经济社会快速发展,国防和军队改革深入推进,军人优抚制度运行的环境条件发生深刻变化,一些深层次的矛盾和问题不断凸显,如何顺应形势进一步改革军人优抚制度成为一项重要而紧迫的课题。必须坚持问题导向,围绕优抚制度改革的关键性议题,科学研究新型优抚制度的顶层设计问题。

  一、以优待军人的理念,重新定位军人抚恤优待制度

  在我国,优抚制度是国家和社会依法对以现役军人、退役军人及其家属为主体的优抚对象实行物质照顾和精神抚慰的一项特殊社会保障制度。新中国成立后,继承了革命战争年代开展的军人优待传统,通过颁布《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国兵役法》《军人抚恤优待条例》等法律法规,出台一系列政策措施,建立了优抚对象抚恤补助标准动态增长机制,并随着国家财力的增强,逐步扩大抚恤补助对象范围,使军人优抚制度逐步迈上了法制化、规范化运行轨道。军人优抚制度的建立和实施,对于免除军人后顾之忧,增强参军吸引力、提高军人荣誉感和战斗力发挥了重要作用。

  但是,随着20世纪90年代以来各项社会保险、社会救助和老年人、残疾人补贴等制度的相继建立,我国基本建成了内容完整、制度健全、覆盖广泛的社会保障体系,同时保障水平不断提高。相比之下,现阶段的军人优抚制度仍停留在“解困”这一制度定位来发挥它的功能作用,不仅保障水平偏低,而且优抚对象的待遇与其贡献不相匹配,难以在新形势下发挥对国防和军队建设的支持作用。主要表现在:一是优抚对象享受抚恤优待政策的条件与其本人或家庭经济状况相挂钩,无形中将某些非贫困优抚对象排斥在抚恤保障制度之外,从而使优抚制度成为一种事实上的救助制度。二是《军人优待抚恤条例》规定按照不低于当地居民平均生活水平的标准落实抚恤补助保障水平,这一规定的本意应当充分肯定,但是以“当地平均生活水平”作为衡量优抚保障的标准,不仅在实际中缺少统计指标可以参照,从而难以科学量化,而且不能体现优抚对象待遇与做出的贡献相匹配的原则。三是在户籍制度改革和城乡一体化加快推进的背景下,现行的农村与城镇有别、就业与非就业有别的“二元化”优抚保障政策日益难以公平有效地落实。

  毫无疑问,在社会保障制度不健全、绝对贫困普遍存在的20世纪90年代之前,建立救助型优抚制度是当时的客观需要,而随着经济社会的发展,继续沿袭“救助化”路径,不仅与当前救助制度的边界混淆不清,而且容易造成不公平,影响制度本身的有效性。

  在新的时代条件下,提高优抚保障的公平性和有效性,第一要务是从纠正理念的偏差着手,注重以“优待军人”的理念弥补单纯强调“为军人解困”理念的局限,并使之贯穿于优抚制度改革的全过程。具体而言,在制度定位上,不能将优抚制度等同于一般社会保障制度,而应当从保障特定对象、发挥特殊功能的角度将其定位成一种优越于一般公民的特殊保障制度。在对象指向上,要坚持贡献相同即待遇相同的原则普惠施策,充分体现政策的公平性。在保障内容上,不仅给予优抚对象以经济保障,更要从服务保障、权利保障的维度上进一步拓展保障项目和内容。在可及性上,优抚保障项目的实施要与基本社会保险、社会救助、孤老残幼等福利服务政策配套衔接、协同联动,优抚对象要优先优惠于一般国民获得相关社会保障。在保障水平上,要根据军功大小和贡献补偿等因素制定优抚保障标准,并建立与城乡居民收入和生活水平同步增长的机制。在管理体制上,根据国防这一全国性公共产品的特殊性,厘清不同层级政府间的责任边界,建立项目分级管理、经费分级负担的体制,合理平衡中央与地方之间优抚事权与财政负担的关系。

  二、以增强协同性为目标,优化优抚保障项目体系,强化政策顶层协调

  目前,一些经济发达地区的自主性优抚支出直接与中央财政投入的优抚保障项目混在一起,造成保障水平地区间差距大,容易在优抚对象之间触发不合理的待遇攀比。这一问题主要与国防这类全国性公共产品相匹配的基准类优抚保障项目及其保障水平没有确立有关,而优抚保障实际上不宜参照以保障基本生存为目标的属地化管理的救助制度进行设计。必须坚持中央政府承担基本责任,又要发挥地方政府积极性的原则,着眼于划清中央和地方的责任边界,推行“基准”加“补充”相结合的优抚保障项目。

  第一,减并原理相同、功能相似的经济保障类项目。主要是取消生活困难补助金项目,合并一次性抚恤金和定期抚恤金项目,推行抚恤金和优待金两大经济保障类项目。其中,抚恤金分为死亡抚恤和定期抚恤,死亡军人的家属发给一次性死亡抚恤,“三属”(烈属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属)和退出现役的伤残人员发给定期抚恤;义务兵、“三红”(在乡退伍红军老战士、在乡西路军红军老战士、红军失散人员)、烈士老年子女、在乡复员军人、带病回乡退伍军人、参战参试人员、农村籍老义务兵生活补助改为优待金。根据参军服役年代、服役时长、功勋大小和伤病残程度等因素综合确定抚恤金和优待金的标准,并建立与经济社会发展相同步的增长机制;同时,面向同一对象的经济保障类项目不重复计发待遇。

  第二,将抚恤金和优待金两大项目确立为国家基准保障项目,在全国范围内按照统一标准实施。确立国家基准保障项目最重要的考虑是体现全国性公共产品由国家统一定价、统一供给,以明确中央政府责任边界,平衡中央与地方之间优抚保障事权与财政支出责任。作为国家基准优抚保障项目,由中央政府制定全国统一的保障标准,并由中央财政全额预算保障;全国基准抚恤优待的标准参照全国人均可支配收入水平等指标确定,同时根据国民经济和中央财政状况定期动态调整。

  第三,以法定方式授权地方政府推行“补充保障”。我国地域广大,不同地区发展不平衡,需要中央鼓励地方政府通过配套增加财政投入来提高国家基准项目的保障水平,也可以支持地方政府出台地方性保障项目,并由此承担相应的财政投入主体责任。

  第四,强化政策顶层协调。优抚保障与针对一般居民的社会保障项目有一个显著的差别,如果不同地区之间涉及定期补助对象认定和保障标准调整的政策差异过大,往往容易引发不同地区优抚对象的攀比和非理性利益诉求。为此,中央政府有必要统一控制政策对象的覆盖范围、制定和调整重点对象抚恤标准,保证政策的全国统一性;地方政府在出台相应政策前需做好风险评估,对敏感度高、溢出效应较大的地方性政策,需要由中央政府批准,杜绝为保一方暂时平安或暂时化解矛盾,擅自突破政策界限等现象发生。对于全国层面条件暂不具备、容易引发不稳定问题的地方性政策,应在政策风险评估基础上审慎出台。

  三、以社会保障为平台,完善与相关社会保障项目相衔接的优抚保障机制

  从发展趋势看,无论从资源配置效率出发,还是从优化管理和服务流程分析,优抚对象的保障都必须纳入国家社会保障体系的整体框架,找准接入社会保险、社会救助和特殊人群福利服务等制度的结合点,合理利用社会保障这一平台,才能构建优待特色突出、广覆盖、有效率、可持续的优抚保障新机制。

  鉴于优抚保障的特殊性,当前优抚保障融入社会保障体系必须体现优抚特殊性,降低优抚保障与相关社会保障制度衔接或接续的成本,使优抚对象可以便捷地获得更好的社会保障服务。

  第一,优抚对象参加相关社会保障项目应当在保障标准、待遇水平、缴费负担等方面突出优待原则。优抚对象参加社会保障项目需要给予合理的政策倾斜,在不违背公平的前提下,由国家合理承担其参加社会保障所应担负的个人缴费义务,以及赋予优先或优惠的选择权,提高其获得社会保障待遇的等次和水平,使优抚对象的特殊优待地位得到应有实现。

  第二,强化优抚保障与社会保障相衔接。首先,实现优抚制度改革与整个社会保障事业的改革相协调,尽快废除计划经济时代形成的与现行社会保障制度不兼容、不配套的制度设置,创造与社会保障制度相衔接的制度基础,进一步优化与相关社会保障项目衔接的流程。其次,在项目衔接上,同一优抚对象同时符合多项社会保障政策时,既要杜绝用社会保障待遇替代优抚待遇,又要合理确定各项制度启动的时序、抬高给付或补偿的档次,使优抚对象待遇高于同等条件居民。积极关注失业、企业破产、户籍地与居住地不一致等因素对优抚对象参加社会保障带来的不利影响,在社保缴费、关系转移、断档接续等方面为优抚对象提供便利条件。在管理协同上,探索建立重点优抚对象信息跨部门共享机制,将优抚对象参加社会保险应当享受的优惠档次、优待信息写入唯一的社会保障卡,筑牢利用社会保障平台的基础,使优待政策在社保业务办理时即时实现。

  第三,避免政策“碎片化”运转。优抚保障融入大社保格局,体现它在对象、内容和待遇水平上的特殊性,就必须防止政策“碎片化”。由于针对基本生活、养老、医疗、住房等多方面内容的优抚保障大多分散在现行的相关社会保障制度之内,防止政策“碎片化”的关键在于把相关社会保障制度中有关优抚保障的特殊规定、优厚优先条件提取出来,以优待理念为价值基础形成专门的法规政策,构建起门类齐全、内容全面,又与相关社会保障制度有机衔接配套的制度体系。同时,结合优抚保障的特殊需要,制定有针对性的保障政策或补充项目,以弥补相关社会保障针对性不足或覆盖空白点。现阶段需要抓住修订《军人抚恤优待条例》的有利时机,在现行这部法规规定的“死亡抚恤”、“残疾抚恤”、“优待”等内容基础上,适当增设优抚对象医疗保障、住房保障、养老保障等内容,进一步提升目前以部门规章形式规定的相关优抚保障制度的法律位阶,加快建立以综合性行政法规为支架、相关实施办法为配套的优抚保障法规政策体系。

  四、以优化服务为增长点,推动优抚保障制度升级

  国际经验表明,服务保障是一种与经济保障同等重要的优抚保障形式。比如,在美国的军人保障制度中,由军队和政府提供的服务涵盖军人教育、就业援助、法律咨询、社会保障服务以及子女保育和教育等多个方面,完善的服务体系有力地提高了美国军人的社会地位。当今中国在军人荣誉感下降、优抚对象服务需求不断增长的形势下,加快发展优抚服务可以大幅度地提升优抚保障的效果。

  在我国当前发展阶段上,优抚对象需要的服务主要包括生活照料服务(如养老服务、康复服务)、支持性服务(如就业扶持服务、子女保育和教育服务)、心理关爱服务等。发展优抚保障服务要兼顾需求和当前服务供给方式的多样性两个方面,本着优先考虑基础性服务,然后发展享受型服务的原则,分阶段渐进式推进。首先,坚持优抚对象优先优惠的原则,通过纳入社会福利、社会救助和残疾人服务体系的方式,大力发展老年、病残优抚对象急需的养老服务、康复服务、照料服务等。其次,改进服务的供给方式。通过引入合同出租、公私合作、服务券等方式,加大对传统光荣院、优抚医院经营方式改革的力度,建立由市场主体或非营利组织营办、面向社会、富有活力的经营管理体制;依托社区、社会组织探索政府“购买项目”的机制,支持发展面向优抚对象的互助性、公益性服务;通过政府购买服务的方式,在优抚服务领域引入社会工作者的专业性服务。社区公益服务、志愿服务、群团组织的服务需要充分吸纳群众性优抚服务,通过借助各类双拥共建载体和平台,引导社区社会组织、群团组织、驻社区单位有序开展优抚对象关爱活动,满足优抚对象多样化、个性化的需求。

  五、理顺事权和支出责任,建立事权与支出相匹配的优抚保障财政体制

  现行优抚保障财政体制的不足主要表现在中央与地方的事权划分与支出责任不完全匹配。与一般社会保障制度相比,优抚保障是国家履行向全体国民提供国防安全责任的延伸,国防的不可分割性和非排斥性决定了由中央政府承担国防成本是最优的制度安排;另一方面,优抚保障虽然在大的范畴上属于国防建设的构成内容,但由于军人退役后有权享有属地化的社会保障权,因而并不是纯国防服务。改革优抚保障财政体制需要充分考虑优抚保障这一独特性,以立法的方式,对优抚保障的决策权与执行权在中央与地方之间进行合理配置。

  首先,在“主责在中央、执行归地方”的框架下,上移现行由地方政府承担的一些优抚保障支出责任,把抚恤金、义务兵优待金、一次性退役金划归为中央政府事权,由中央财政全额承担支出责任,从而履行中央政府作为全国性公共服务的职责;同时属于中央政府的事权,需要从经济和效率出发明确地方的管理执行责任。

  其次,着眼于扩大地方决策的自主权,将养老、医疗、住房、教育、就业、优待服务等优抚保障项目划归为中央和地方共同事权,采取中央制定统一法规或政策框架,地方政府制定实施性政策,由中央和地方按照一定比例共同分担财政支出责任。中央财政制定全国统一的基准补助水平,需要综合考虑不同地区的财政状况、保障人口规模等因素,为地方提供差别化财政补助支持;在地方财政安排上,根据财力与支出责任一致原则,需要进一步增加省级财政负担比重,减轻县区财政负担。

  再次,将与当地民生密切相关的补充性保障项目作为地方财政责任,如为优抚对象提供的各类便民服务、政策咨询等,以此更好地满足不同地区优抚对象的差异化需求。地方财政安排需要与当前正在进行的养老、医疗等社会保障制度改革相适应,特别是需要适应社会保障统筹层次普遍从县区一级上移的改革趋势,促进优抚财政资金的统筹管理与使用。

  此外,还需要进一步完善中央对地方的财政转移支付制度。对于中央和地方的共同事权项目,中央转移支付要强调地方财政投入的配套,制约地方落实共同事权的支出责任;对于地方事权项目,中央财政转移支付应当针对补充地方可用财力与保障需求之间的缺口,通过科学的因素法测算转移支付的规模与结构,缩小地区间不合理的保障差距。  


  江治强,民政部政策研究中心二室主任、副研究员。
 

(责任编辑:邓浩)

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