以混改为突破口促进国企提质增效创新发展

2017年02月13日 07:48   来源:南方日报   岳芳敏

  话题缘起

  去年底召开的中央经济工作会议指出,今年是供给侧结构性改革的深化之年,会议部署了今年继续深化供给侧结构性改革的工作任务。广东省委经济工作会议明确把坚定不移全面深化改革放在今年重点工作任务之首,强调要加快推进关键性改革和基础性改革。习近平总书记在2月6日主持召开的中央全面深化改革领导小组第三十二次会议上,明确要求领导干部尤其是党政主要负责同志“要把改革放在更加突出位置来抓,不仅亲自抓、带头干,还要勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头”。当前,狠抓改革落实成为全党全社会的重大责任和重要任务,每一个人都应该为改革出招、为改革发力,确保中央和省委的改革部署落实见效。

  去年12月召开的中央经济工作会议明确指出:混合所有制改革(以下简称:混改)是国有企业改革的重要突破口。国有企业混改探索始于1999年党的十五届四中全会,2014年十八届三中全会再次提出,2015年9月,国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》。广东省委、省政府在2014年也明确提出新一轮国企混改目标:到2020年,竞争性国有企业基本成为混合所有制企业,基础建设项目实现混合持股。其中,到2017年,混合所有制户数比重超过70%。混改如何能够成为深化国企改革的突破口?该如何继续推进混改以促进国企提质增效创新发展?

  混改成为国企改革的核心、重要突破口的内在机理

  党的十八届三中全会以来的国企改革主要通过三大路径:一是兼并重组(已经实施),二是资产证券化(已经推广),三是混合所有制改革(有待实质性突破)。目前,随着国企改革“1+N”个顶层设计加配套细则已经基本完备,国企改革开始进入深水区的推进阶段。国企改革,改到深处是产权。要解决当前国企国资运营管理体制机制不顺引致活力不足、低效问题,就必须从体制机制根源上寻求方略,于是混改顺理成章地成为深化国企改革的重要突破口,作为推进国有企业市场化最有效手段的混改,成为改革核心。

  混改有助于形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。发展混合所有制,股权多元化改革的主要目的就是希望通过稀释股权改变一股独大、建立起内部制衡机制,减少单个股东“任性”的可能性,减少行政干预,以便有利于优秀企业家的履职相对稳定,有利于发挥企业家作用。关注企业组织及其治理机制的新制度经济学创始人科斯指出:“清楚的产权界定是市场交易的前提”。格罗斯曼和哈特用剩余控制权来定义企业所有权即产权。产权理论认为剩余控制权和剩余索取权相匹配才是有效率的企业控制权配置,作为企业契约中的人力资本也应拥有剩余控制权。因此员工持股也是混改的模式之一。混合所有制改革,其实质就是深化国企的产权制度改革,使得国企产权更加清晰,形成有效制衡的治理机制,解决国资国企委托人代理人问题,从而有利于企业完善现代企业制度,使国企不断创新发展、不断提高公共服务的质量和运营效率。

  混改有助于破解国有资本固化问题、带动国有资本流动。国有资本相对固化的结果是国资利用效率低下、影响力和带动力不足,国企法人治理结构难以根本改善,国资国企效益、效率低下。为此,亟须加快推进混改引入社会资本破局,盘活被固化的国有资本,使国有经济发挥其应有功能。

  本轮混改试点中存在的困难与阻力

  一是现行监管机制下,行政干预过多,国企活力不足,社会资本不愿也不敢进入。二是现行考核机制下,改革缺乏容错机制,国资监管部门、国企管理层担心触及国资流失的改革红线,或者缺乏改革创新精神,改革动力不足;顶层设计未完备前,多数地方和企业观望等待。三是混改出现国资国企与民资民企不对称的现象,呈现一头热、不匹配状况。社会普遍认为积极进行混改的国企有两类:引入社会资本、优化经营管理机制、转变模式,做多增量;企业经营困难、资产负债率高,希望混改盘活存量、激活企业。前者,一般体量较大,民营资本担心难以撼动其治理机制,难以形成控制力。后者,民营资本也不愿进入。四是国有企业普遍存在的各类社会包袱和历史遗留问题,严重制约着混改的深入推进。一方面,因为社保不完善,改制导致的职工安置等稳定问题使得地方政府和国有企业“不敢改”,另一方面,民营企业等投资主体“不敢进”。

  国企混改的推进路径与前提

  本轮混改的特点是顶层设计加地方配套细则推进实施,广东有序有效的试点改革也提供了相关经验。基于现存的顶层设计,国企混改依法推进的路径包括:

  1.加快集团整体上市及优质资产上市,提高资产证券化率。例如推进主营业务单一的国企集团整体上市;或者集团优质资产整体上市,通过非公开发行、并购重组等方式向上市公司注入核心资产;对于缺少上市平台的国企集团,可以借壳上市。国企资产证券化,可实现企业产权明晰、权责明确;公开透明且充分的市场化混改,有助于降低或避免国资流失问题;可减少行政干预,解决政企不分的顽疾。

  2.通过员工持股、股权激励、引入战略投资者、发行可转债等模式创新股权多元化。引入战略投资者可以优化国企的股权结构和法人治理机制,是混改的重要途径。2016年8月,国务院国资委发布了员工持股的“133号文”,规定了试点企业条件,随着各地实施细则出台,此类混改将得到推进。试点经验表明,高管决策层持有较高比例的股权结构更有激励性,更能使管理者们与企业发展形成命运共同体,有助于企业高效、创新发展。

  3.创新国资投资模式,建立混合所有的国资投资基金,促进国企创新升级发展。即由国企等联合出资设立母基金,形成杠杆效应,联动聚集社会资本,设立一个或多个子基金,参与高科技产业、创新型产业的研发和制造,促使国企创新发展,助推产业升级。混合所有的国资基金不仅盘活了存量国资,有效发挥国资的引导和杠杆作用,放大国资功能,促进国企国资的市场化发展,也带动了民间资本的投资积极性,有助于国资投资公司、运营公司和国企的创新发展。

  消除混改试点中出现的阻力和困难,推进国企混改需要以下前提条件来配套:一是改革现行国资对国企的监督管理体制,转换国资职能为“管资本”。二是建立合理的容错机制,激发国企改革的动力,需要建立一定的甄别机制,区分改革创新发展中导致的失利和不按制度规定主观导致的国资流失。三是建立实施市场化的选人用人机制,激活决定企业发展的核心要素——人的创造力。这方面广东经验值得借鉴。自2012年6月开始,广东对新选任的省属企业经理班子成员统一实行3年期的聘任制管理,考核合格者才可以续聘,初步建立企业领导人员“能下能出”机制。2014年9月,广东国资委出台《关于推进市场化选聘省属企业高级管理人员工作的指导意见》。这些改革成效显著,在经济下行压力增大态势下,广东省国企利润水平不降反升。四是加快分离国企的社会负担、完善社保制度,解决改制导致的职工安置等问题。

  作者系中共广东省委党校经济学部副主任、教授

(责任编辑:邓浩)

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