巨源远 左停
（中国农业大学，北京100193）
［摘 要］本文首先对我国现行的惠农直接补贴政策进行了梳理，并将惠农直接补贴分为挂钩补贴和非挂钩补贴。在利用西部3省271个县2009年到2012年的数据，对贫困县区、特定农作物生产县区等3个类型地区农民获得的惠农补贴水平进行估计后发现，扶贫工作重点县农民获得惠农直接补贴的相对水平最高，而特定农作物生产县农民获得的补贴最少。进一步的分析结果表明，不同省份、不同类型县区农民获得的非挂钩补贴具有显著的差别。在非挂钩补贴上，各省都对贫困县区农民有所倾斜，但倾斜力度有所不同。
［关键词］直接补贴；贫困县；特定农作物生产县；转移性收入
［中图分类号］F812.8 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2017）01-0104-05
［收稿日期］2016-08-01
［基金项目］本研究获得国家留学基金委的资助
［作者简介］巨源远，中国农业大学人文与发展学院博士生，现于荷兰格罗宁根大学联合培养；左停，中国农业大学人文与发展学院教授，博士研究生导师。
一、引 言
我国的惠农补贴经历了从间接补贴到直接补贴的转变，这一变化的转折点开始于2001年旨在降低农村义务教育阶段贫困家庭负担的“两免一补”政策。随后，农业直接补贴政策、新型农村合作医疗政策等一系列政府对农民直接补贴政策相继出台，补贴政策的范围逐步扩大，直到2009年新型农村养老保险在全国范围内的施行，我国农村社会保障系统初步建立，形成了现行的惠农直接补贴体系。自从各种直接补贴的政策实施以来，我国农民的转移性收入快速增长，为解决我国的“三农”问题提供了新的途径。
广义的惠农直接补贴涉及农民的生产、生活、福利等各个方面，而惠农直接补贴政策由政府各个部门分头制定。正因如此，目前关于惠农补贴的大部分文献多停留在对粮食生产、养老福利等某一项惠农补贴层面进行的评价和研究上。其中，一部分学者专注于农业税费的减免和粮食直接补贴等狭义的惠农直接补贴。如周应恒等学者分析认为农业四项补贴政策对农民增收具有积极的效果。［1］刘克春的研究发现以生产为导向的惠农补贴可以提高主要依赖农地的农民的生产积极性。［2］ 钱加荣等的研究也认为农业补贴对粮食播种面积的扩大和单产提高有积极影响。［3］除了保证粮食安全等传统问题，农业补贴也是解决新问题的有效手段。秦富等坚守国内对农业的补贴等支持，是主动应对加入世贸组织后我国农业面临的挑战加剧问题的一个有效手段。［4］ 陈飞等的实证研究发现，惠农补贴对农户租入土地决策具有显著正向影响，可以促进土地流转。［5］另一些学者对包含福利在内的惠农补贴进行了研究。如孙健、 申曙光，［6］薛惠元，［7］封铁英、高鑫分别就“新农保”政策执行等方面进行了不同角度的研究；［8］ 朱俊生，［9］梁春贤，［10］黎瑞等，［11］在“新农保”政策的需求、运营、效果等不同方面进行了分析。于文超、殷华对“家电下乡”进行了政策评估。［12］收集相关资料和数据烦琐而困难，仅有个别学者从中央财政层面对惠农直接补贴进行了较为系统化的研究。［13］
从某一政策对农补贴进行研究固然可以在某一方面得到较为深入的分析，但难以全面了解直接惠农补贴体系的全貌。这直接导致在我国涉农政策已经完成从“取”到“给”转变后，很难较为清晰地理解惠农直接补贴“给”的具体情况。本文则从地方层面对农民获得惠农直接补贴的情况进行研究，尝试研究惠农补贴给农民带来了多少补贴，补贴有什么样的倾向。
二、农民的直接补贴政策与农民的转移性收入
（一）农民的直接补贴政策的概况
本文采用了广义的惠农直接补贴的定义，认为农民直接补贴是指，国家或政府制定的各种会为农民直接带来现金收入的所有直接转移支付总和。我国现有的惠农直接补贴系统是一个至少由7个政府部门的11种政策组成的庞杂而涉及较广的政策体系。表1显示了各主要惠农直接补贴政策的相关信息。
表1 我国惠农直接补贴政策情况一览表（略）
观察表1可以发现，惠农直接补贴可以被分为两种。第一种，农民获得的补贴水平与其在此项补贴范围内的相关支出有关，我们将之称为与农民在特定项目上支付能力挂钩补贴，简称“挂钩直接补贴”。第二种是与农民特定支出不挂钩的补贴，简称“不挂钩补贴”。只要符合粮食直补领取的相关条件，农民就可以获得一样的良种补贴等。不挂钩补贴政策通常在实施过程中会对某些地区进行一定的倾向。
两类补贴中挂钩补贴的增长速度较快，仅中央财政的补贴就从2008年的645亿元增长到2012年的1993亿元，增长了209%；不挂钩补贴从1617亿元增长到2012年的2154亿元，增长率为33%。挂钩补贴的增长速度是不挂钩补贴增长速度的6.3倍。
（二）直接惠农补贴与农民转移性收入的关系
在政府进行的住户调查中转移性收入是指国家、单位、社会团体对住户的各种经常性转移支付和住户之间的经常性收入转移，包括养老金或退休金、社会救济和补助、惠农补贴、政策性生活补贴、救灾款、经常性捐赠和赔偿、报销医疗费、住户之间的赡养收入以及本住户非常住成员寄回带回的收入等。而在各省统计局的相关文件及新闻报道中，只有家电下乡补贴1项补贴没有明确说明是否被包含，其他10项补贴全部被包含在“转移性收入”这一统计指标中。
根据表1中的信息可以计算得到，这10项补贴已经占到了所有补贴总额的91.2%~94.6%。同时，根据国家统计局的相关资料指出，2008年78%的农村居民转移性收入来源于公共转移。这一比例与笔者在陕西省统计局等处获取到的2008年到2012年各县农民收入构成时得到的政府补贴占转移性收入约81%的结果一致。因此，有理由认为，统计资料中农民纯收入中的转移性收入一项主要由表1中各项惠农政策带来的惠农补贴构成，而且这些补贴占到农民转移性收入的80%以上。
三、数据来源及惠农补贴基本情况
我们利用统计部门提供的农民转移性收入，将其乘以0.8的方法对农民获得惠农补贴的情况进行估计。
（一）数据的选取及来源
我国的惠农直接补贴系统以2009年新农保政策在全国施行为标志最终形成，我们选用2009年作为研究起点。从2013年开始，我国统计系统开始调整农村居民收入的统计口径，为了保证数据的可比性，选择2012年作为研究的终点。各项财政补贴的实施工作由各省负责，而各种政策的具体操作落实于地市层面（如新农保和新农合）或县区级层面（如各项农业和救济补贴）。因此我们选择2009年到2012年甘肃、陕西、广西3省共275个县区的统计数据作为研究对象。其中，甘肃、广西两省的县级农民收入构成数据来自于2009年至2013年《甘肃省发展年鉴》和《广西省统计年鉴》，陕西省则收集自陕西省统计局。
（二）西部3省农民收入及获得的惠农补贴情况
从政策角度而言，各项不挂钩补贴分别向特定农作物（粮食、食用油等）主产地区、西部地区、贫困地区倾斜。因此，我们将西部3省的各个县分为贫困县、特定作物主产区县、非国家扶贫重点工作县或特定农作物生产县。其中贫困县根据国家扶贫办于2006年和2012年公布的《国家扶贫开发重点县名单》划分；特定农作物主产区各县尚未有官方公布的明确名单，因此我们根据《中国经济与社会发展统计库》中的粮食主产区名单划分；没有出现在以上两份名单中的县区则是非扶贫工作重点或特定农作物生产县（以下简称为“两非县”）。将各个县区按照分类可以得到西部不同类型地区农民获得的补贴情况，如表2所示。
表2 不同地区农民纯收入及获得惠农补贴情况表（单位：元/人）（略）
从获得惠农补贴绝对水平上看，不同类型县区获得补贴的多少似乎没有规律。但如果从惠农补贴占纯收入的水平上看，可以发现从2009年到2012年，在西部3省的扶贫工作重点县农民获得惠农补贴水平最高，特定农作物生产县则最低。
四、模型的构建及分析结果
（一）模型的构建
为了进一步研究农民所在县区所属的类型、省份等属性是否对惠农补贴的影响，本文构建了以下模型对2009年到2012年三省的县级静态短面板数据进一步分析。
Transferit=α1Shaanxii+α2Guangxii+α3Poorit+α4Grainit+α5Shaanxii*Poorit+α6Shaanxii*Grainit+α7Guangxii*Poorit+α8Guangxii*Grainit+α9Incomeit+μi+εit
其中的因变量为，Transferit是i县区的农民在t年获得的直接惠农补贴；自变量分别为，Incomeit是i县区农民在t年农民的平均人均纯收入，Shaanxii、Guangxii是i县区是否属于陕西、广西，Poorit是i县区在t年是否为贫困县，Grainit是i县区在t年是否为特定农作物生产县，Shaanxii*Grainit等是省份与县区所属类型的交叉项，μi为不可观察的个体异质性截距，εit是扰动项。
选取各县所属类型与农民的可支配收入作为解释变量，农民获得的直接惠农补贴可能会受到所在县区所属类型的影响，如表3所示。选取各县所在省作为解释变量是因为，众多学者的已有研究显示各省之间农民获得的转移性收入显著，而这一结论暗示了农民所在县所属省份会影响农民获得惠农补贴。同时，为了更清晰地分析不挂钩补贴在各省对同一种类型地区进行惠农补贴的力度是否一致，引入省份与类型的交互项进行分析。选取农民的人均纯收入则是为了探究惠农直接补贴政策中挂钩补贴对于农民收入的影响，利用农民的收入水平代表农民的在挂钩补贴政策规定范围的支付能力，分析两者之间的关系。
此模型的前提假设认为：1.不论农民来自于哪个省份的何种类型地区，挂钩补贴与其收入代表的在特定领域上支付能力的补贴系数是一样的。2.在一个省内，不挂钩补贴针对特定类型县区的补贴是一样的。
（二）分析及结果
对于静态短面板数据的处理，常用的方法有固定效应模型与随机效应模型，采用Hausman检验判断何种模型的解释更为有效。本文也采用这一方法，分别进行两个模型的参数估计后，再进行检验，最终对其结果进行分析。
本文在对模型进行估计时使用STATA14软件进行估计。根据检验结果，随机效应模型的解释更加有效。从估计结果来看，在随机效应模型中，农民所在县的所属省份、是否为贫困县、是否为特定农作物生产县、人均可支配收入在5%的水平上显著，都显著地影响了农民获得惠农直接性补贴。同时，农民所在县区所属的省份与县区类型存在显著交互作用。具体情况见表3。
表3 模型估计结果表（略）
观察随机效应的估计结果可以发现，挂钩补贴与人均纯收入正相关，人均纯收入每增长100元，获得的挂钩补贴就会增加4.81元。农民获得非挂钩补贴的情况则与所在县区的具体属性特征有关。第一，不同省份农民获得的非挂钩惠农补贴水平存在显著差异。与甘肃省相比，陕西省农民获得的非挂钩补贴平均水平要高出51.91元，而广西省农民获得的补贴水平要少64.74元。第二，不同地区农民获得的非挂钩补贴水平也存在显著差异。具体来说，甘肃省贫困县农民获得的非挂钩补贴分别比两非县和特定农作物生产县高98.61元和244.40元；陕西省贫困县农民获得的非挂钩补贴分别比两非县和特定农作物生产县高33.01元和55.38元；广西省贫困县农民获得的非挂钩补贴分别比两非县和特定农作物生产县高72.01元和116.61元。第三，农民所在县区所属类型和所在省份存在显著的交叉效应。相比甘肃，在对贫困地区的非挂钩补贴力度上，陕西、广西分别降低了13.69元和91.34元；在对粮食主产地区的非挂钩补贴力度上，陕西、广西分别提高了116.25元和36.45元。
通过分析可以得到的结论是：第一，农民所在县区所属的省份显著地影响了其获得的非挂钩补贴的水平。第二，农民所在县区所属的类型也显著地影响了其获得非挂钩补贴水平。三种类型地区相比，贫困地区农民获得的非挂钩补贴最多，特定农作物生产县最少。第三，不同省份在对三种类型县区补贴时力度有所调整。甘肃加大了对贫困地区的补贴力度，而陕西、广西加大了对特定农作物生产区的补贴力度。
五、结 语
直接惠农补贴已经构成农民转移性收入中的绝大部分，但目前少有关于各种惠农补贴怎样影响了农民获得补贴总额的研究。本文对我国直接惠农补贴体系的研究，发现其是一个由7个不同政府部门，针对不同地区和群体农民的，多达11种补贴政策组成的复杂系统。
利用对西部3省县级层面数据对农民获得的直接惠农补贴进行估计并比较后结果显示，扶贫工作重点县农民获得惠农补贴的相对水平最高，而特定农作物生产县农民获得的最少。通过进一步分析发现，农民所在县区所属的省份、县区类型可以显著影响农民获得的直接惠农补贴。而不同县区农民获得的惠农补贴水平上的差异不仅来源于挂钩补贴，更来源于非挂钩补贴。就非挂钩补贴方面而言，各省对于贫困地区均有所倾斜，但倾斜力度有所不同。这反映出我国惠农直接补贴政策体系中，中央政府对补贴相关原则进行规定后，地方政府在落实具体情况时根据本地情况对非挂钩补贴政策进行了相应的调整。
一个值得注意的现象是，各地的贫困区县获得了最高的非挂钩补贴，而以粮食主产县区为代表的特定农作物主产县区获得了最少的非挂钩补贴。换言之，目前惠农直接补贴的政策倾斜情况使得特定农作物生产地区农民获得的补贴相对较少，似乎与通过补贴的方式保证粮食安全的政策思路不一致。当然，这也许是出于公平或其他角度考虑做出的政策调整。在复杂的政策体系结构下，单个补贴政策的目标难免与整个体系出现差异，而系统的顶层设计则可以更好地预防偏差出现的可能。
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