把保障农民权益作为落脚点

　　中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对完善农村土地所有权、承包权、经营权分置提出具体意见。尤其是强调“不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件”，成了一大新闻点。

　　“三权分置”是现阶段我国深化农村土地改革的制度性安排。从改革开放之初建立家庭联产承包责任制将土地所有权和承包经营权分设，到如今“三权分置”，都是农村基本经营制度基于现实条件自我完善的结果。“承包经营权”与“承包权、经营权”，看似一字之差，但现实意义非凡。近年来，随着越来越多农民进城务工生活和城镇化不断推进，如何促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，是无法回避的课题。经营权的设立，恰恰是为了激活农村的闲置土地资源的利用效率，回应了市场经济发展和全面深化改革的需求。

　　在明确农村土地所有权属集体所有的大前提下，承包权之所以被更加突出地强调，是由其权益属性决定的。按法律界观点，农村土地承包权是农民作为集体组织一员所取得的，属集体组织成员权利的一部分，直接的依据就是农村集体户口；而经营权则属民事权利中的一种物权，依据的是承包合同。土地是农民安身立命的根本，因此基于土地所产生的各种权益的保障，就成了深化农村土地改革的关键，有时甚至会牵一发动全身。这也是为什么无论是近年的户籍改革新政，还是出台引导农村土地经营权有序流转的有关意见，相关部门反复强调“尊重农民意愿”“坚持依法、自愿、有偿”的重要原因。

　　农民“进了城”却未必立刻有放弃土地经营权乃至承包权的强烈意愿，这是现实的权益格局使然。虽然土地的生存保障功能在一些发达地区早已淡化，但“进了城”的农民仍免不了心存顾虑：一方面，客观上有适应城市生活的过程，包括生活习惯、生活技能等；另一方面，假使生老病养的社会保障制度没有完全覆盖，就有可能陷入所谓的“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的困境。由是观之，“以退出土地承包权作为进城落户的条件”无异于设立强制性政策障碍，与其如此倒不如从关注“进城”农民的权益入手，通过打破“二元制”壁垒、建立无差异的城乡社会保障制度，引导其自愿退出承包权。

　　值得关注的是，比照此次出台的意见规定，2014年国务院出台所谓《关于进一步推进户籍改革制度的意见》也曾强调：“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。”这种反复强调，既是为了反复申明政策意图，同时也指向了现实中一些不容回避的问题，比如近年在一些征地过程中屡现的损害农民权益现象，以及城镇化过程中不时见到的农民“被上楼”的问题。这要求各地相关部门在试点过程中，不仅要遵循守住政策底线、循序渐进和因地制宜等原则，更要善于从法律上保护确认、从制度上完善机制、从配套上做好服务，把落实、维护、保障农民权益做好。

　　从“两权分离”到“三权设置”，过去30多年里农村土地制度改革的路径和过程，某种意义上可以作为全面深化其他各领域改革的参照，即只有更充分地引入或融入市场机制，才能更大限度地激发全社会的活力；只有因地因时、循序渐进，让民众真正成为受益者，改革的措施才能行稳致远。