宫蒲光
[摘 要] 农村低保重点救助因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。由于农村低保的制度定位和长期以来在扶贫工作中发挥的重要作用，被赋予“兜底脱贫”的重要功能。
[关键词] 农村低保；社会救助；兜底性制度安排
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视社会救助事业发展，将其纳入全面深化改革和依法治国的总体部署之中，高位谋划，统筹部署，狠抓落实，成效显著。2014年2月，国务院正式颁布《社会救助暂时办法》，以行政法规的形式初步建立起社会救助“8+1”的制度体系。此后，国务院相继出台了临时救助、慈善事业发展、医疗救助、特困人员救助供养等一系列政策措施，进一步编密织牢社会救助安全网。2015年，中共中央、国务院下发的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》），明确了农村低保在脱贫攻坚战中的兜底保障作用，这是对农村低保制度做出的新定位，提出的新要求，明确的新目标。
一、准确把握农村低保的目标定位
社会救助制度是社会保障体系中的兜底性制度安排。社会保障是用经济手段解决社会问题进而实现特定政治目标的重大制度安排，是维护社会公平、促进人民福祉和实现国民共享发展成果的基本制度保障。我国的社会保障体系主要由社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业四个部分组成。社会保险强调权利义务对等，只有参加保险、履行缴费义务的公民才能获得相应保险待遇，是一种共建共享的保障制度；社会福利由政府提供，既不需要个人缴费，也不需要审查家庭经济状况，但强调对象的特殊性（如老年人、残疾人、孤儿等）和待遇的一致性；慈善事业以社会成员的善爱之心为基础，强调自愿性和灵活性，但具有不确定性，不是一项稳定的、法定的制度安排；社会救助不需要履行缴费或其他义务，但只面向贫困人口，具有兜底保障的地位和功能。
低保是保障困难群众基本生活需求的一项基础性民生政策。低保制度是我国的一项伟大创举，是中国特色的兜底性社会保障制度，是社会救助制度体系的核心制度。从制度设计上看，低保是一种补差型现金救助制度，是政府为无法通过自身努力维持基本生活的群众提供的物质帮助。低保以家庭为单位提出申请、给予救助。强调家庭成员之间互助共济在前，政府兜底保障在后。低保标准按照维持当地居民基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，是低水平的救助。低保的审批只依据家庭贫困程度，不考虑社会身份。凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准，且财产状况符合当地有关规定的城乡居民家庭，都有权直接向其户籍所在地的乡镇（街道）提出低保申请。
农村低保在我国脱贫攻坚中扮演着重要的兜底角色。农村低保重点救助因病残、年老体弱、丧失劳动能力及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。由于农村低保的制度定位和长期以来在扶贫工作中发挥的重要作用，《决定》赋予其“兜底脱贫”的重要功能。在2015年召开的中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记提出“五个一批”的扶贫路径，即发展生产脱贫一批，易地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批。这里说的社会保障主要就是指农村低保。对于一些受先天条件所限，完全或部分丧失劳动能力的扶贫对象，依靠自身努力很难如期脱贫，只有通过农村低保实现兜底保障，帮助他们脱贫，才能实现到2020年全面脱贫的战略目标。
二、实现农村低保和扶贫开发的政策衔接
落实中央要求，必须加快建立农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接机制，真正做到“应扶尽扶、应保尽保”，助推全面建成小康社会宏伟目标的实现。
推动实现政策衔接。加强农村低保制度和扶贫开发政策衔接，符合扶贫开发条件的，扶贫部门应及时给予扶持政策，做到应扶尽扶；符合低保条件的，民政部门及时给予低保待遇，做到应保尽保。农村低保对象、特困救助供养人员都应统筹纳入生态保护、教育扶持、医疗保障、资产收益以及社会扶贫等政策范围。同时，对建档立卡贫困人口中依靠扶贫开发暂时无法脱贫或脱贫后再返贫的家庭，凡符合有关条件的，都应分别纳入农村低保、特困人员救助供养、医疗救助或临时救助范围，确保他们的基本生活。
精准认定低保对象。进一步完善农村低保制度，探索建立家庭贫困状况测算指标体系，以家庭收入、财产和家庭刚性支出导致贫困的因素（支出型贫困）作为主要指标，综合评估家庭贫困状况。将评估结果与家庭经济状况信息核对、入户调查、邻里访问、民主评议等认定方式相结合，精准认定农村低保对象。同时，进一步完善农村低保家庭经济状况核查办法，明确核算范围，通过政策鼓励、引导有劳动能力的低保对象积极就业。
逐步提高低保标准。认真落实中央《决定》要求，对于农村低保标准低于国家扶贫标准的地区，要加大省级统筹力度，制定逐年提高农村低保标准的具体方案，确保2020年前农村低保标准都能达到国家扶贫标准。对于农村低保标准已经达到国家扶贫标准的地区，各地要按照量化调整机制科学调整，确保不低于按年度动态调整后的国家扶贫标准。同时，要完善农村低保标准与物价上涨挂钩的联动机制，确保困难群众不因物价上涨影响基本生活。
切实加强动态管理。加强对农村低保对象和扶贫对象的动态管理，是两项政策衔接的重要方面。通过基层组织定期或不定期开展走访调查，及时掌握农村低保对象和扶贫开发对象家庭收入变化情况和日常生活情况。基层扶贫部门和民政部门通过多种方式加强管理服务，将建档立卡贫困户和农村低保对象家庭收入、财产变化情况相互交流、及时掌握，有针对性调整帮扶措施，做到动态管理，该进则进，该退则退，精准帮扶。
不断强化信息共享。信息共享是实现农村低保制度和扶贫开发政策有效衔接的关键。要抓紧建立农村低保和扶贫开发数据互通、资源共享的信息平台，实现信息系统互联互通、数据及时更新、动态实时监测。在县级层面上，加强民政部门农村低保和扶贫部门建档立卡台账的定期比对，确保信息准确、完整，为实现农村低保兜底脱贫提供必要数据。
三、切实增强农村低保兜底脱贫能力
完善社会救助统筹协调机制。《社会救助暂行办法》明确提出，建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制。按照这一要求，目前，国家层面和各省市都建立了社会救助统筹协调机制，为农村低保兜底脱贫攻坚奠定了坚实基础。要充分发挥社会救助统筹协调机制作用，加强部门沟通，及时通报情况，共商工作举措，形成分工协作、齐抓共管、整体推进的良好局面，协同做好社会保障兜底脱贫工作。
健全一门受理和主动发现机制。健全社会救助“一门受理、协同办理”机制，各地可以社会救助经办机构为依托，充分利用现有乡镇（街道）政府办事大厅、综合服务窗口等，统一服务标识，规范窗口服务标准，及时受理、转办各类救助申请事项，优化受理、办理、转办、转介、跟踪反馈等工作流程，畅通救助申请和受理渠道，确保困难群众“求助有门、受助及时”。建立主动发现机制，明确乡镇（街道）政府是主动发现的责任主体，充分发挥村（居）委会、驻村干部、社区网格员、社会工作者、志愿者等贴近群众、熟悉民情的特点，及时发现陷入贫困状态的群众，早干预、早救助、早扶持。
创新社会救助资金保障机制。社会保障兜底脱贫，资金保障是关键。在努力争取各级财政加大资金投入的基础上，创新筹资思路，改变单一依靠财政投入的筹资格局，建立多元、开放的社会救助筹资机制。通过建立社会力量和社会救助信息对接平台，将政府掌握的救助对象信息和社会力量掌握的救助资源信息对接，架起社会慈善力量与困难群众互联互通、及时救助的桥梁。
加强社会救助家庭经济状况核对机制。习近平总书记多次强调，扶贫贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。农村低保能否实现兜底脱贫，对象认定是否精准尤为关键。建立健全社会救助家庭经济状况核对机制，是准确认定救助对象的重要途径之一。所谓社会救助家庭经济状况核对，是指社会救助管理部门根据社会救助申请人的授权对其填报的家庭收入、财产等情况，提请税务、房产、保险、银行、证券、车辆、工商、就业等管理部门或机构，就其真实性和完整性进行核查比对，从而准确评估救助申请人家庭经济状况的一种方法。这是社会救助对象认定方法的重大改进和创新。目前，民政部已经会同公安、银监、证监等部门初步建立了社会救助家庭户籍、车辆、存款、证券等信息查询机制，为建立全面的社会救助家庭经济状况核对机制奠定了基础。要进一步加大核对机制建设力度，扩大核对领域、拓展信息渠道，形成共建共享的社会救助核对机制和信息平台。
夯实基层社会救助经办能力。加强基层社会救助经办机构建设，探索建立村（居）民委员会社会救助协管员队伍，进一步提高基层社会救助经办能力。通过政府购买服务等方式，按照农村低保对象数量的一定比例量化配备工作人员。加大乡镇社会救助和扶贫开发经办人员、驻村干部和村（居）民委员会有关人员业务培训，提升政策执行能力，确保基层具体经办人员全面理解农村低保和扶贫开发衔接政策重点，准确把握政策要义，在政策落地过程中不走形、不变样。
做好宣传引导工作。把宣传动员作为落实好农村低保和扶贫开发两项政策的重要举措，采取灵活多样、通俗易懂、喜闻乐见的方式，大力宣传脱贫攻坚和农村低保政策，在全社会努力营造关心、支持农村低保和扶贫开发工作的浓厚氛围。探索完善社会多元主体参与模式，通过深入宣传和组织动员，广泛发动包括社会组织在内的各方力量参与农村低保和扶贫开发工作。坚持正确舆论导向，积极弘扬正能量，着力增强贫困群众脱贫信心，鼓励贫困群众自立自强，在政府保障和政策扶持下依靠自我努力实现脱贫致富。
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