农村土地确权存在的主要问题

　　[摘 要]     农村土地确权是新时期加快农村改革发展的重要基础性工作。开展农村土地确权，是《农村土地承包法》《物权法》等法律法规的法定要求，是中央关于“三农”工作的重大部署，是依法维护农民的土地承包经营权的重要举措，是推动土地规范流转、促进土地适度规模经营、发展现代农业的客观需要，是深化农村产权制度改革、征地制度改革以及增加农民财产性收入的有效途径。

　　[关键词]     农村土地确权；土地承包经营权；广东

　　[中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

　　农村集体土地确权登记发证是关系农村经济社会发展的一项重要基础性工作，是夯实农业农村发展基础的重要举措。国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号，下称60号文）下发后，广东省各级政府及国土、财政、农业等部门把握时机、密切配合，迅速掀起了农村集体土地确权登记发证的高潮，将该项工作列为各级政府和相关部门的重点工作，全力推进。目前，广东省已经全面完成农村集体土地确权登记发证工作，夯实了农村土地管理的基础。

　　一、以土地承包经营权为重点，积极开展农村土地确权登记颁证工作

　　农村土地确权是新时期加快农村改革发展的重要基础性工作。开展农村土地确权，是《农村土地承包法》《物权法》等法律法规的法定要求，是中央关于“三农”工作的重大部署，是依法维护农民的土地承包经营权的重要举措，是推动土地规范流转、促进土地适度规模经营、发展现代农业的客观需要，是深化农村产权制度改革、征地制度改革以及增加农民财产性收入的有效途径。一年来，广东省各级党委政府把确权登记颁证试点工作摆在突出位置，分级落实责任，统筹谋划、高位推进。将确权工作作为深化“三农”改革的重要抓手，认真履行职责，加强调查研究，广泛宣传发动，调动各方面的积极性和主动性，大力推进试点工作。

　　（一）出台实施方案，建立两项工作机制，共同推进的良好工作局面。广东省出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》、《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》、《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》等。此外，还制定了《农村土地承包经营权确权登记颁证工作技术操作规范》和《农村土地确权工作流程图》等，为各地确权登记颁证提供政策指引。部分地市、各试点单位也结合实际研究制定了相应实施方案。建立两项工作机制。一是建立确权工作领导协调机制。建立了农村土地承包经营权确权登记颁证联席会议制度，由省委、省政府领导担任召集人，成员单位包括12个省直职能部门，联席会议办公室设在省农业厅，形成了各司其职、各负其责、协作配合、共同推进的良好工作局面。在试点单位中，有18个县和5个镇成立了由党政领导挂帅的确权登记颁证领导小组，1个镇建立联席会议制度，加强组织领导和统筹协调。二是建立涉地纠纷排查化解机制。各地以确权登记颁证为契机，不断建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调处体系，通过民主协商、调解仲裁、司法诉讼方式途径将纠纷解决在当地、把矛盾化解在基层。

　　（二）大力开展宣传、培训和调研，深入推动确权登记颁证工作。宣传方面，在广东电视台制作播放确权公益宣传片，在南方日报、南方农村报等报纸开设确权专栏，设计制作确权流程图挂图，向农民朋友发出确权公开信，印发土地确权工作问题解答60问小册子，设计确权宣传系列农民画。全省各地累计发放确权宣传资料120多万份。培训方面，多次举办各地级市分管领导、农业局局长和各县（市、区）书记（或县长）参加的全省农村土地确权专题培训班。全省各级累计培训3.83万人次，为确权工作提供了人才队伍支撑。调研方面，组织了省委农办、省农业厅、省发展研究中心、省农科院、华南农业大学等赴珠三角地区开展确权登记专题调研，从不同的角度开展农村集体经济确权及监管方法、农村土地确权等重大课题研究。

　　（三）开展工作督导，建立健全纠纷调处体系。一是全力推进确权工作。建立了干部挂钩联系确权登记颁证24个试点单位制度，加强对联系点的业务指导，要求定期或不定期对联系点确权工作进行检查，督促联系点落实责任措施，确保确权工作顺利实施。二是实施进展通报制度。编印《工作简报》，及时报道工作动态、宣传先进典型、推介经验作法，研究探讨问题。同时，实行每月通报，通过“看表管理”，促进工作提速。各地以确权登记颁证为契机，不断建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调处体系，通过民主协商、调解仲裁、司法诉讼方式途径将纠纷解决在当地、把矛盾化解在基层。据统计，开展土地确权登记颁证工作以来，各地成功化解土地权属纠纷、流转纠纷、特殊群体要地以及村集体调整承包地等涉地存量纠纷1325宗，其中仲裁委调解及裁决171宗，乡村调解1154宗，确权过程中没有产生新的矛盾纠纷或引起群体性上访信访。

　　（四）完善土地承包经营管理，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证。做好农村土地确权工作，有利于建立归属清晰、保护严格、流转顺畅的农村产权制度；有利于强化承包农户的市场主体地位和家庭承包经营的基础地位；有利于明确土地承包经营权归属，为解决土地承包经营纠纷、维护农民土地承包的各项合法权益提供强有力的原始依据。按照中央部署，广东省从2011年起先后在河源市源城区、云浮市云安县、梅州市蕉岭县、清远市阳山县、肇庆市高要县进行农村土地承包经营权确权登记颁证先行试点。2014年4月底，部署18个县和6个镇整建制启动试点工作。确权登记颁证试点工作开展以来，在省委省政府的高度重视和大力推动下，全省各地按照既定时间表和路线图稳妥有序推进。目前，全省已有77个县（市、区）326个乡镇3500个行政村启动了土地确权工作，完成实测面积242万亩，涉及承包地块331万块，颁发承包经营权证书6.79万份。其中24个省级试点单位有263个镇2884个行政村启动了确权工作，完成实测面积213万亩，涉及承包地块272万块，颁发农村土地承包经营权证书5.8万份。河源东源、梅州蕉岭、肇庆德庆、清远阳山、佛山三水等试点县已基本完成确权外业测量任务。

　　（五）盘活土地资源，积极稳妥推进农村土地经营权流转。近年来，广东省认真贯彻落实《农村土地承包法》和有关政策法规，不断加强农村土地承包经营管理和服务，在遵循依法、有偿、自愿的原则下，积极引导农民土地承包经营权流转，合理引导工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，促进了农业多种形式适度规模经营，提高了农用土地产出率和农业生产经营效益。2014年，全省流转土地承包经营权面积852万亩,占家庭承包面积的29.2％。主要做法：一是抓好宣传培训，推广工作经验。采取多形式、多渠道大力宣传相关法律法规，开展业务培训，确保各级干部准确把握土地承包经营权流转政策，提升业务水平。总结推广经验做法，为各地推动工作提供借鉴。二是开展确权登记颁证，夯实流转基础。开展确权登记颁证工作，妥善解决了承包地块面积不清、四至不清等问题。三是建立健全流转服务市场，搭建流转平台。目前，全省已设立各种类型的农村土地流转服务中心763个，为畅通土地流转渠道、规范土地流转行为发挥了重要作用。四是完善流转保障机制，确保流转规范。按照省委省政府出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（粤委办〔2015〕28号），积极引导土地经营权有序流转。统一制定流转合同，规范流转行为。五是培育多种经营主体，实现适度规模经营。鼓励农民组建农村土地股份合作制或农民专业合作社。引导农业龙头企业、农民专业合作社等积极承接农户自愿流转土地，就地吸纳农民就业，带动农民增收。

　　通过开展试点工作，全省各地在妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清、权属不明、登记薄不健全等问题，强化对农民承包土地经营权的物权保护上迈出坚实步伐，有效化解了部分土地承包遗留问题，夯实了深化农业农村改革基础，为下一步顺利铺开确权登记颁证摸清了底数、积累了经验、打下了基础，促进了农业农村经济发展和农村社会和谐稳定。

　　二、农村土地确权存在的主要问题

　　当前，广东省农村土地承包经营权确权工作仍然面临不少问题和困难，主要体现在以下几个方面：

　　第一，在思想认识层面，基层领导干部仍有思想顾虑，农民群众对确权工作的认知度较低。当前不少基层领导干部甚至部分市县领导干部，对这项工作的认识还不够到位。一些地方尤其是党政主要负责人还不同程度地存在“三怕”，即怕确权工作会引起农村长期积累的矛盾集中发生，怕确权工作会对今后征地工作增加难度，怕确权工作会对原来已经获得流转土地经营权的经营者造成影响，因而推进确权工作不主动、不积极、慢作为，成为当前部分试点县（镇）开展工作的最大障碍。珠三角地区和粤东片基层干部求稳怕乱的思想顾虑依然严重，对农村土地确权工作普遍持谨慎态度，宣传工作不够积极主动，试点工作比较被动，群众对确权的“愿望”与政府对确权的“顾虑”形成鲜明的反差。

　　第二，在政策法规层面，如何坚持好确地为主的原则是珠三角核心区和不少城镇郊区确权工作需要解决的重大课题。因历史原因，这些地区没有严格落实土地管理和承包政策，现有土地承包经营关系错综复杂，农地非农化用途比重高，农民确权确地到户意愿强烈。这些地方“人地矛盾”也较为突出，早期外出返乡人员、“外嫁女”、“入赘男”等特殊群体争相要地，而现实情况则是无地可分。此外，一些地方在承包期内对土地承包关系进行不断调整，虽然不符合法律政策规定，但群众认可既成事实。个别地方村集体以维持公共开支为由，超标准长时间预留机动地，与民争利。这些都增加了确权登记颁证工作的复杂性和艰巨性。

　　第三，在制度设计层面，亟需用系统的思维、全域的理念予以通盘考虑，需要部门间分工协作、密切配合予以统筹推进。确权登记颁证工作牵涉面广，各地情况千差万别，镇镇不同、村村各异，具体工作中碰到的问题，因受历史和现实因素叠加影响，错综复杂，用一个标准、一个模式不可能很好解决。不少问题牵涉到多方面，单靠某一个部门很难协调处理，如对珠三角核心区和部分城市郊区已实际改变用途的耕地如何确权，就可能牵涉到征地制度、“三旧”改造、集体经济收益分配制度、失地农民社会保障制度等方方面面，必须通过部门联动，统筹研究解决办法。此外，农村产权制度、乡村治理等方面的配套措施也必须同时跟进。

　　第四，在具体工作层面，亟需协调落实市县财政补助经费和1：2000航拍影像图。广东省耕地地形地貌复杂、地块零星分散，确权成本高，特别是财政相对紧张的粤东西北地区确权的耕地多，所需经费投入大。虽然国家财政每亩给予10元补助，省财政也明确除珠三角地区外，对各县（市、区）按每亩10元（江门开平、台山按每亩7元）标准给予补助，但粤东西北地区各县（市、区）确权经费缺口依然较大。此外，按照国家规程标准要求，需要1：2000航拍影像图为基础依据，但前期试点工作中不少地区主要采取小飞机拍摄获取影像图，拍摄成本高，质量难保障，工作进度慢，亟需尽快组织统一航拍，免费提供使用。经多方协调和努力，全省统一航拍工作已开始启动。

　　三、下一步土地确权工作的意见和建议

　　确权登记颁证是当前深化农业农村改革、促进农村稳定发展的重中之重。广东省将继续深入贯彻落实省委省政府的部署安排，认真履职尽责，突出问题导向，深入调查研究，充分调动各级干部和农民群众的积极性、主动性，形成工作合力，将农村土地承包经营权确权工作抓细抓实抓彻底，真正做到“确实权、颁铁证”，让农民吃下“定心丸”。

　　（一）健全确权监督检查制度，加强确权工作督促指导。建立健全确权登记颁证工作情况报告、监督检查和成果验收制度，切实加强对各地确权工作的督促检查，适时组织对先行完成确权任务的试点单位进行成果验收。指导各地严格按照中央和省委、省政府的部署要求，组织开展土地承包档案清查、土地承包经营权调查、完善土地承包合同、建立健全登记薄、颁发土地承包经营权证书、推进土地承包经营权信息应用平台建设、建立健全档案管理制度等工作。同时，督促指导各地建立健全纠纷调处机制，依托确权工作化解存量土地纠纷，坚决防止产生新矛盾，确保确权工作稳步快走，让确权成果得到群众认可、经得起历史检验。

　　（二）继续抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，推动各地加快确权工作进度。进一步加强分类指导，推动各地尽快明确确权时间表和路线图。在遵循保持稳定、尊重民意、依法依规、确地为主、确保质量的前提下，推动粤东西北地区加快确权进度，2015年50%以上的承包地要开展确权工作；督促珠三角核心区从严掌握确权确股不确地的范围，在条件成熟、基础较好、农民认可、班子较强的县（区）选择若干个街道（村居）探索确股试点，找准突破口，试水珠三角地区确权的深水区。   

　　（三）建立健全土地承包经营权流转服务体系。建立健全县(市、区)、乡(镇)、村三级信息畅通、运转高效、服务规范的农村土地承包经营权流转服务体系，创新农业经营体制机制，鼓励农民承包地流向农村适度规模经营主体。鼓励以互换方式解决承包地块细碎化。引导农民在自愿、互惠互利的基础上进行互换并地，促进农村土地适度规模经营，推动农业转型升级。

　　（四）深入开展政策研究，加强纠纷仲裁体系建设。搜集和梳理试点工作中碰到的重大政策性问题，加强分析研究，谋划对策措施。进一步健全完善乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处体系。