简政放权背景下创新政府职能管理的方法路径

2015年09月02日 09:40 来源：国家行政学院学报

　　孟庆国

　　（清华大学，北京 100084）

　　［摘要］本文围绕简政放权改革主题，尝试探讨政府职能事项结构化管理的方法途径。该方法立足于对政府职能事项的全方位审视和梳理，厘清政府职能配置与职责关系，为简政放权和职能优化的顶层设计提供基础信息和决策依据。

　　［关键词］简政放权；政府职能；结构化管理；治理创新

　　［中图分类号］D63 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314(2015)04-0012-05

　　本文根据2015年6月18日在国家行政学院“简政放权、放管结合、优化服务”座谈会上的发言及承担的北京市科技计划“信息化下职能管理研究”课题报告部分整理而成，该课题报告是本文作者与李晓方博士生、张楠副教授等共同完成。

　　［收稿日期］2015-06-18

　　［基金项目］北京市科技计划项目“信息化下职能管理研究”

　　［作者简介］孟庆国，清华大学公共管理学院书记，副院长，教授，博士生导师。

　　党的十八届三中全会把行政体制改革作为全面深化改革的重要任务之一，提出必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式。简政放权成为改革的“当头炮”。从大的方面说，简政放权是通过转变职能，进一步理顺政府和市场、社会关系；从小的方面说，简政放权是对政府职能事项进行规范化调整和精细化管理。

　　政府职能事项的梳理和管理是简政放权重要内容之一。如果不把对政府职责事项的“深耕细作”作为前提，究竟该调整和简化哪些事项，该取消和下放哪些权力，也就成了“空中楼阁”；如果对政府的各职能事项还都是“大而化之”的一贯做法，行政运行的高效、顺畅、规范和有序也就成了“无米之炊”。所以，要基于系统化、规范化和精细化的思路，进一步创新政府职能事项的管理方法和手段。这是比建立“权力清单”制度更为基础性的工作，是推进简政放权改革和政府职能转变的基本前提。

　　本文以政府职能事项的结构化管理为主题，探讨简政放权改革背景下促进政府职能管理现代化的手段和方法问题。

　　一、政府职能事项结构化管理的内涵与特征

　　对政府职能事项进行结构化管理的目的是通过对政府部门职能事项的梳理，摸清职能事项的“底数”，把握各部门职权配置中的内外关系和存在问题，进而为简政放权改革和推进职能转变提供基础信息，为行政体制改革的顶层设计提供基本前提。

　　政府职能事项的结构化管理，就是从职能结构化分析入手，全方位审视各层级、各系统、各部门的职能配置和职责关系，以职能为核心，将机构、编制、体制、流程、制度等进行有机整合，科学合理地界定职责权限，优化政府职能结构和职责体系。［1］

　　在静态或基础意义上，职能的结构化管理工作强调的是以政府各机构、各部门的职责内容为基础，以职能分类为基本手段，对机构间、部门间的职能配置和职责关系进行系统梳理，形成一个结构清楚、易于理解的基本信息数据库，为科学界定职能权限、优化政府结构提供数据基础。此时，职能管理的结构化强调一个自上而下的过程。从动态或较高的层次上讲，职能的结构化管理旨在通过系统分析，实现政府组织内部的工作流程显性化，促进政府职能配置的科学化和政府结构的日益优化。它强调的是服务效果和公民的效用感知。此时，职能的结构化管理又是一个自下而上的过程。

　　政府职能结构化管理的主要特征有：

　　第一，强调部门职能事项信息的结构化和系统化。

　　图1 职能层级划分结构图（略)

　　职能可理解为政府部门在国家和社会生活中所承担的职责和功能的统一体。对于政府职能而言，其有着不同的类别和层次。职能信息的结构化的过程，就是对政府及其部门职能信息进行自上而下划分和自下而上归类的过程。通过对职能的系统化结构化的梳理工作，了解各个部门的职能交叉情况，便于“整体构思、通盘考虑”，有利于保证职能转变过程中的“上下贯通”。

　　第二，强调职能事项各属性的粒度精细化和记录的动态性。

　　在职能结构化的过程中，通过职能划分，对部门职能要有系统的、结构化的掌握，同时还要掌握部门内设机构所管理的行政事项、事项的性质、设定依据等。部门职能的强化和弱化以及编制人员内部结构的优化，不能建立在拍脑袋的基础上，也不能建立在各部门讨价还价的基础之上，而是应该从部门工作的实际出发，按照中央“放与管”的要求，强化那些在职能调整过程中事项增多、任务变重的部门，弱化或合并那些职能事项被取消的部门。同时，伴随着政府向市场和社会的大量放权，在职能的结构化系统中必须有明确的记录。原有的职能由哪些部门以何种方式来履行，必须要有明确系统的记载，加强放权后的监督管理工作，防止“一放就乱”的现象产生。

　　第三，注重政府工作流程的优化和显性化。

　　工作流程是若干相关工作事项或子职能的逻辑串联。职能结构化管理的工作是通过职能的结构化划分以达到流程显性化的目的。同时，职能结构化管理的基本理念所强调的政府机构改革绝不是简单的部门合并，而是在注重政府工作流程优化的基础上，减少职能设计过程中不必要的职能交叉、部门重叠。它强调以公民满意为出发点，通过自下而上的梳理，促进政府工作流程优化和显性化，并藉此提高政府的回应性和责任性。

　　二、政府职能事项结构化管理的方法和步骤

　　（一）职能分类体系的构建

　　职能的结构化管理以职能分类为基础。科学合理的职能分类有利于准确理解政府职能这一抽象概念的具体内容以及不同内容之间的相互关系。在此基础上才有可能区分不同职能的重要性、紧迫性，在简政放权改革过程中做到“放”与“管”的有效结合。

　　目前，比较成熟的国外职能分类体系有澳大利亚国家档案馆的DIRKS［2］、加拿大国家档案馆BASCS［3］以及美国联邦政府FEA体系中的BRM模型等。由于篇幅所限，在此不再赘述。由于国体和政体的不同，国外的职能分类体系应用于中国的职能管理实践时往往会出现不适用的情形。有鉴于此，在借鉴国外分类体系的基础上，清华公管学院与北京市编办编制了适用于我国城市政府的职能分类体系（见图1）。

　　如上图所示，在结构化管理的实施过程中，结合政府管理工作的实际状况，可将政府工作中除内部综合管理以外的政府职能划分为经济运行调节与规范、市场监管、社会治理、公共服务以及城市运行管理与环境保护五个不同的职能领域。在不同职能领域下进一步划分不同职能类别。同时职能类别下还可以进一步划分子职能和职能事项。这样整个政府的对外职能部分就可以根据管理内容和管理粒度的不同，归入整体体系框架。不同职能层次之间的逻辑关系，如图2所示：

　　图2 职能划分逻辑关系图(略）

　　划分层次及含义如下：

　　1.职能。政府在依法对国家经济、政治和社会等事务进行管理以及提供服务过程中的所承担的职责和功能的统称。依据不同属性，职能可以划分为不同的类别和层次。

　　2.职能领域。依据政府提供产品和服务的性质不同对政府职能的一种划分。在不同的职能领域，政府履行职责时角色定位和行为性质有着极大不同。职能领域是对政府职能宏观划分，其目的在于反映政府所提供的公共产品的属性与性质。

　　3.职能类别。在同一职能领域内部，依据业务范围和属性的差异对职能的进一步划分。同一职能领域可以包括若干职能类别。不同的职能类别在具体职责方面有所差异，但同时又具有该职能领域所具备的基本性质。

　　4.子职能。政府部门为完成某一特定目标而开展系列活动和事项的集合。每个子职能都包含若干活动和事项。若干个子职能的集合构成一个职能类别。

　　5.子职能属性。对子职能特征的一种描述。用以记载子职能藉以产生的政策依据、依据性质、子职能的具体实施机构以及业务属性等。

　　6.职能事项。政府部门行使职能的基础环节。一个职能事项由若干个包含一定顺序和逻辑关系的动作单元构成。一个职能事项就是一件事，在执行中对应一种行政行为。若干职能事项构成一项子职能。

　　7.职能事项属性。对职能事项的特征的描述。包括职能事项设定依据、实施主体、业务主管机关、事项的相对人、事项的办理条件、办理期限、办理时限、收费情况等。

　　（二）结构化管理实施的方法与步骤

　　职能结构化管理的实施包括自上而下过程与自下而上过程的结合。所谓的“自上而下”，就是根据政府履行职能和提供产品的属性和特征，将政府职能划分成不同的逻辑层次和类别，并对类别的属性加以描述和分析。而“自下而上”就是以部门的职责资料为基础，系统地梳理职能类型，实现不同部门的职能事项和子职能的归类的过程。实施政府职能结构化管理的主要步骤及其任务如图3所示：

　　图3 职能机构化管理实施步骤（略）

　　1.职能划分

　　职能划分是一个自上而下的过程，其基本任务是通过综合各种理论与实践，区分和定义职能领域、职能类别、子职能和职能事项等政府职能的不同层次，并注明不同层次的职能属性，为职能结构化实施提供总体框架。在职能划分阶段，基本要求是保证类别间的互斥、独立和完备。实践中，如果政府的某项职能同时具备两个类别的属性需要特别注明。

　　2.职能调研与归类

　　职能的调研与归类表现为自下而上的过程。以第一步所划分的职能层次为基础，系统地梳理和调研各机构和部门现有的职能和事项，结合部门职责的实际情况对职能划分加以调整，并将各部门的职能与事项实现归类。在这一阶段，主要任务包括资料的准备与整理、职能调研以及职能归类三部分内容。

　　（1）资料准备与整理

　　部门职责说明书是编制管理中的重要文件之一，同时也是部门履行职能的法定依据的基础。资料准备和整理的过程就是以各部门的职能说明书为基础，根据职责的属性逐条分析职责信息，区分各部门的“支撑与综合性职能”和“为企业、居民提供产品和服务的职能”，并以“为企业、居民提供产品和服务的职能”为分析对象，进行调研、归类、梳理与研判，并填写资料整理汇总表（见表1）。

　　表1 资料整理汇总表(略)

　　（2）子职能与职能事项调研

　　首先，以“资料准备与整理”步骤所确定“非支撑和综合管理类”子职能为基本范围，对子职能的承担机构、设定依据、依据原文、设定等级、发布部门、发布规定的有效性以及职责调整情况进行调查，并填写“子职能属性表”（见表2）。

　　表2 子职能属性表（略）

　　其次，综合各方面资料，调查填写“职能事项属性表”。各机构和部门的职能事项可以通过以下几方面的途径获得：一是机构改革和职能转变过程中所整理出的各类行政审批和服务事项；二是编制部门审核确定的职能说明书中所明确记载的行政事项；三是各职能部门现已通过门户网站对外公布的行政事项；四是编制部门在工作过程中所记录和了解的各部门履行职能相关的行政事项。最后，职能结构化的过程中，还可以通过各部门走访调研的方式获取各部门的行政事项信息。职能事项属性表所包含的内容如表3所示：

　　表3 职能事项属性表（略）

　　（3）子职能归类

　　子职能归类是依据一定的标准将若干个子职能划归相应的职能领域和职能类别的过程。归类的目的是确定同一职能领域中所包含的子职能和职能事项。从职能结构化管理的实施的步骤来看，子职能归类是自上而下的过程和自下而上的过程的结合点（见表4）。

　　3.职能梳理和研判

　　职能资料的整理、调研和归类目的在于建立结构清晰、层次分明、信息完备的基础信息数据库。数据库建立以后，其最终目的服务于政府机构改革和职能转变的大局。从数据库的建立到政府职能的重构和流程优化，需要对现有的政府职能和事项在政府各部门间的分配情况有系统的理解和把握。职能梳理和研判就是以信息技术为支撑，通过综合检索，分析和了解职能以及职能事项交叉分布的过程。总结分析同一职能类别下所有子职能的主题分布，形成职能分析报告，为职能的重构和流程的优化提供现实依据。同时，通过对单一子职能和事项的属性分析也便于了解各个职能和事项设立的法定依据及其依据的性质。

　　表4 子职能类别属性表（略）

　　4.职能重构与流程优化

　　建立在职能结构化基础上，开展流程再造就成为可能。通过职能的梳理和分析，可以对同一职能类别下的职能事项、事项所涉及的问题领域以及事项的管理部门分布等有较为清楚的认知，便于从整体战略出发，指导业务流程的优化。

　　建立在职能结构化基础上的流程优化具有以下特点：

　　第一，流程识别建立在对现有政府职能的部门分配情况进行系统调研分析的基础上。通过职能的结构化梳理对同一职能类别、职能领域在各政府部门的分配状况进行系统分析，并通过“职能事项”层次的分析，对职能的交叉重叠的情况进行系统了解，从逻辑上对政府各个业务流之间的依存关系进行清理，避免重复整合和过度整合。

　　第二，强调了以“服务对象”的问题感知和排序为核心，采用渐进式的部门结构调整。流程再造和优化涉及众多部门，特别是对于政府而言，“与企业流程相比，政务流程优化更多地受到法律法规、政治力量的影响”。［4］“问题驱动型”流程优化通过服务对象对当前政府管理面临问题的调查和排序，以重大和突出问题为突破点，确定流程优化目标，并据此识别和确认核心流程。

　　第三，更加强调编制管理部门在政府业务流程优化与调整过程中的宏观统筹和协调作用。从机构编制管理的角度来说，流程优化所涉及的政府职能可以是同一部门内部的，也可以是部门之间的，但是当其涉及到部门间流程时往往受制于编制管理部门职责配置的限制，流程优化的难度和力度有限。基于政府职能结构化的流程优化，关注的主要是部门间的流程的优化，即子职能流程和跨职能流程的优化（图4）。

　　图4 流程层次与管理示意图（略）

　　三、结论与展望

　　本文围绕当前的简政放权和职能转变改革，尝试探讨政府职能事项管理的结构化方法体系。本文认为，通过与信息手段相结合，结构化管理的政府职能有利于全方位审视各层级、各系统、各部门的职能配置和职责关系。职能结构化的管理是政府职能管理中的一项不可或缺的重要工作，是推进简政放权，优化政府职能，实现政府职能转变的基本前提和顶层设计的基础。创新政府职能管理方式，实现对政府职能的结构化管理，其目的在于对现有政府职能状况进行彻底梳理，为简政放权和职能优化提供基础信息和决策依据。推进政府职能事项的结构化管理，有利于摸清各级政府职能事项的“底数”，有利于厘清不同层级间政府职能配置差异和上下对接情况，有利于把握政府横向部门间职权划分和职责交叉的情况。因此，推行政府职能结构化管理，利用信息化手段，构建政府职能结构化数据库，是简政放权工作的突破口，建议给予更多关注和研究。

　　［参考文献］

　　［1］刘云广.正确选择构建政府部门职责体系的方法路径［J］.中国机构改革与管理，2013，(10).

　　［2］澳大利亚国家档案馆［EB/OL］.https://www.records.nsw.gov.au/recordkeeping/dirks-manual.

　　［3］加拿大国家档案馆［EB/OL］.http://www.collectionscanada.gc.ca/007/002/007002-2089-e.html.

　　［4］耿华. 面向电子政务的公共服务流程优化方法研究［J］.软科学,2006,(5).

（责任编辑：年巍）

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