今年政府工作报告和国务院日前批转的《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》均提出“抓紧实施户籍制度改革”。记者梳理，目前，全国至少已有16个省份正式出台了本省份的户籍制度改革意见。其中，多地明确提出“取消农业户口与非农业户口性质区分”的时间表，并明确建立落实居住证制度。（5月28日中国新闻网）
相比原来的户籍制度，居住证制度无疑是一个巨大的进步。其最大的意义在于消除了城乡户籍所携带的身份特征，在一定程度上削弱了城乡因身份的差异所带来的先天的权利不平等，向城乡平权迈出了坚实的一步。
“居住证”一词，从字面上看，就带有浓浓的过渡性、替代性的色彩。我们理解中央以居住证制度作为过渡性、替代性制度的缘由。在各种因素的制约下，平权不可能一步到位，唯有先以过渡性制度逐步推进，以避免一步到位可能引发的社会动荡与反弹。但居住证毕竟是一项过渡性的制度，它的最终目的乃是实现真正的城乡之间、本地人与外地人之间的权利平等，使居住证不再有必要。这是毋容置疑的。
然而，令我们担忧的就是，过渡性、替代性的居住证制度在实施的过程中逐渐固化、常态化，并成为新的权利不平等的渊薮。
这并非杞人忧天。实际上，因为中央对户籍制度改革的政策只是一个指导性意见，并没有详尽的顶层设计、实施细则、政策目标，所以，在地方落实中就出现了一种“语焉不详”、模棱两可的倾向。目前，全国虽然已有多个省份表示落实居住证制度，但大多数省份对持有居住证者的权利范围、居住证如何转为当地户籍等关键性的问题都没有做出明确且可操作的规定，这不能不让民众怀疑这些地区旨在推进平权的诚意。
更为重要的是，当居住证制度遭遇北上广等权利不平等特别严重地区的户籍“堡垒”时，它所具有的平权意义就更为有限。从为数不少的新闻报道中我们可以看出，“居住证”并没有使居住在北上广的外地人与本地人在权利平等上有多少实质性的进展，反而催生了一种新的居住证歧视，居住证在这些地方也成为“二等公民”的“身份证”。
就此而言，仅靠居住证实现不了平权，这并非意味着居住证不是一种制度的进步，而是对本作为过渡性、替代性的居住证制度可能固化、常态化的审慎的担忧。可以说，打破城乡户籍壁垒对消弭城乡权利不平等具有决定性的意义，但居住证制度若固化、常态化，将强化另一种权利歧视——地域歧视，催生另一种权利不平等——地域之间的权利不平等，“本地人”与“外地人”的权利差异将代替原有的“城里人”与“乡下人”的权利差异，无论是前者还是后者，都违背了公民平权的基本要义。
所以，为避免居住证制度可能固化、常态化的倾向，国家有必要以“顶层设计”的方式明确居住证的政策目标与地方自由裁量的界线，而地方政府也有必要在具体的政策落实中细化操作规范，明确居住证实施细则与退出的时间线，使每一个人都能看到政府平权的努力与诚意，使每一个人都能期待一个权利更平等的社会。
（责任编辑：武晓娟）
