［摘要］回顾一个世纪以来拉美地区住房政策的演变历史，有三个因素制约了其住房潜在市场需求的显性化，即过度城市化、城市贫困化和收入分配不公。同时，储蓄、住房补贴和抵押信贷这三个手段却从未在拉美地区成功地为提高居民购买住房能力做出明显的贡献，于是，在拉美地区公租房比重十分有限的前提下，自建房便得以大规模地存在下来。上述这些社会现象互为前提，恶性循环，成为贫民窟普遍存在的主要根源。贫民窟在拉美地区普遍经历了非法化、合法化和正规化等三个阶段，由此成为一个历史必然。拉美地区住房政策和住房供给体系百年历史的演变显示，它经历了民粹主义、新自由主义和新民粹主义这样一个“之”字型的弯路，为世人提供了很好的反面案例。
［中图分类号］D7313.83［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2014)05-0115-08住建部政策研究中心主任秦虹同志对文中的中国启示部分提出宝贵意见，中国建设银行战略规划部刘旌博士对巴西贫民窟提供了很好的素材，这里表示衷心感谢。
［收稿日期］2014-08-28
［作者简介］郑秉文（1955-），辽宁人，中国社会科学院美国研究所所长，世界社保研究中心主任.拉丁美洲住房供应体系建设存在一些致命的结构性问题，由此而成为世界上贫民窟最为集中的一个大陆。深入研究一个世纪以来拉美地区住房政策的嬗变与得失，分析拉美住房供应体系的基本框架和结构性缺陷，对积极探索和总结归纳住房建设的一般性规律问题，构建中国特色和符合中国国情的住房保障和供应体系，是非常有意义的。
一、“过度城市化”、“城市贫困化”、收入分配
不公：住房市场潜在需求难以实现的三个主因在20世纪20年代，拉美地区的城市化率平均为25%左右，到1950年达41.4%；此后的半个世纪是拉美城市化高速发展的异常时期，到1990年城市化率达70.3%，2010年为79.6%，成为仅次于北美（80.7%）城市化率位居第二的地区［1］。
意想不到的城市化率致使拉美城市的非正规就业比重一直非常大，“第三产业化”的特征十分明显，而另一方面，城市的“生产性吸纳”能力却十分薄弱，进口替代战略带来的恰恰是产业结构的“去工业化”，而非工业化。极不稳定的非正规就业伴随的必然是贫困化，即随着农村人口大量向城市转移，“农村贫困化”也同时向城市转移，“城市贫困化”成为过去半个世纪以来的一个重要特点。
拉美地区贫困率居高不下，在很多年里，贫困线以下的人口占总人口比重的一半左右，例如，1990年贫困率高达48.4%。只是在进入新世纪以来，随着经济持续快速增长，贫困率开始逐年下降，2013年降至22.6%。但即使这样，这也是贫困人口比重最高的地区之一。
“城市贫困化”极大地影响了城市新增人口对住房的可负担性，尤其是，收入分配不公导致低收入群体的住房可负担性始终困扰拉美地区，成为扭曲拉美地区住房体系的一个主要因素。例如，拉美最贫困的1/5家庭收入平均占总收入的比重仅为5%，而最富有的1/5家庭的收入平均占总收入的比重为47%［2］。
由此看来，在拉美地区，“过度城市化”导致“城市贫困化”，加之收入分配严重不公，拉美地区住房购买力受到削弱，低收入群体住房的可负担性导致这个群体在转移到城市之后不可能通过市场机制予以“正常解决”。换言之，从需求方面看，拉美地区住房市场的潜在需求十分巨大，但在变成现实需求的过程中，还需其他一些条件，否则，断裂的市场传导链条就难以接上。
二、储蓄、补贴、信贷：
未能根本解决住房赤字三个融资手段农村人口转移到城市后，为了解决住房的购买能力问题，拉美各国政府采取了各种鼓励措施和手段，试图解决城市化进程中的住房问题。虽然他们的名称各异，特征不尽相同，但总的来说，可以大致归纳为储蓄、补贴和抵押贷款［3］。
住房购买者的储蓄情况往往是申请享受政府购房补贴或抵押贷款的一个前提条件，即在申请购房补贴或抵押贷款时必须要有最低限额的家庭储蓄。众所周知，拉美地区的文化传统和消费习惯是超前消费和较少储蓄，这是造成住房购买能力不足的原因之一。根据世界银行的资料，拉美地区的国民储蓄率普遍低于其他地区和国家。例如，1979年，智利的国民储蓄率是15%，哥伦比亚19%，哥斯达黎加11%，厄瓜多尔17%，萨尔瓦多13%，乌拉圭18%；其中，阿根廷、巴西和墨西哥分别是25%、18%和21%。1979年以来，拉美国家的储蓄率略有攀升，但总体看，平均水平始终在20%左右，大大低于东亚太平洋地区30%的平均储蓄率，更低于中国平均40%-50%的储蓄率［4］。因此，一个多世纪以前拉美地区制订的各种鼓励购房的措施也好，40多年前养老保险制度改革首次引入个人账户并首创的缴费确定型完全积累制（DC FF）也罢，其目的之一就是强调“储蓄的作用”，强化“储蓄的因素”。
住房补贴基本都是通过各种各样的不同计划和项目实现的，而不同的计划和项目的瞄准人群略有差异。墨西哥的四项住房补贴计划分别“优先地区发展计划”（PDZP）、“你的家”（Tu Casa）、“农村住宅计划”（PVR）、“这是你的家”（Esta es tu Casa）。其中，前三项计划主要面向非正规就业人员，他们无收入记录，无法获得政府管理的两大住房基金委员会和银行的贷款。这三个计划各有侧重，主要针对边远地区。而“这是你的家”主要是以城市居民为扶持对象。拉美各国提供的住房补贴的形式多样，如购房补贴、自建房补贴、低成本住房建设补贴、住房抵押贷款补贴，等等。
住房信贷在拉美比较发达，几乎所有国家都建立了专门的公共或私人的住房信贷机构，其历史甚至比很多发达国家悠久。例如，阿根廷早在1886年就成立了公共的全国抵押信贷银行，贷款条件远优于市场，利率水平非常低。1947-1957年，阿根廷的全国抵押信贷银行共发放了39万笔购房贷款，主要面向中低收入家庭。墨西哥有三大住房基金，即“全国劳动者住房基金”（INFONAVIT）、“国家公务员社会保险住房基金”（FOVISSSTE）和“全国人民住房基金”（FONHAPO），它们分别面对公司职员、国家公务员和待业人员；有一个公共信贷基金即“联邦抵押贷款协会”（SHF）。委内瑞拉建立了“住房法定储蓄基金”(FAOV)、“住房自愿储蓄基金”(FAVV)等金融机构，按照不同的收入水平给予不同利率水平的贷款。圣卢西亚建立了一个只向低收入家庭提供最低利率6%、最高贷款额8万美元抵押贷款的抵押融资公司。牙买加1976年建立了国家信托基金，等等。
购房补贴和抵押信贷有时是分开单独的项目，但也往往是“绑定”在一起的混合型鼓励措施，即财政手段和金融手段并重，旨在加大激励力度，这是拉美地区在住房补贴和融资方面的另一个特点。例如，厄瓜多尔国家城市发展与住房部（MIDUVI）实施的“住房激励制度”（SIV）就是典型的混合型措施。该机构提供购房补贴，自建房补贴，住房修缮补贴，同时，还提供购房信贷业务甚至代表国家建造公共住房。例如，如果申请人建设一栋8000美元的住房，可获得补贴1800美元，但申请人至少需要储蓄100美元。
但是，经过一个世纪的发展，拉美地区普遍采取的这三项激励措施并没有收到理想的效果，需方的潜在住房需求并没有显性化。
对储蓄的拉动而言，拉美地区的储蓄率并没有因为住房的财政和金融措施的激励而有明显改善，从1979年到2009年，拉美地区的储蓄率只提高了一个百分点，阿根廷和巴西甚至还降低了［5］。因此，住房购买力并没有发生明显变化。
住房补贴发挥的作用十分有限，它主要存在四个问题。第一，覆盖面太小。住房补贴主要是针对低收入群体的，但由于拉美地区贫困率居高不下，相对于庞大的贫困线以下的人口和申请贷款的群体而言，获得住房补贴的覆盖面很小，哥斯达黎加为13%，智利为2.2%，哥伦比亚仅为0.4%-0.65%；第二，由于住房补贴的主要资金来源是财政拨款，基数较大且规模不断增加的贫困群众使财政的投入压力越来越大，一些拉美国家试图从土地开发、增加建筑面积等方面获取部分财政收入以用于住房补贴。但住房补贴的财务可持续性仍然很差，几乎所有拉美国家的住房补贴计划都没有“永久”的，都经历了诞生——消失——再诞生——再消失的过程；第三，道德风险猖獗，住房补贴的漏洞太多，为此，几年前智利皮涅拉总统上台之后，不得不制定住房新政，以纠正和控制由于道德风险导致的财政损失；第四，公平性存在问题。对大部分购房补贴和一部分住房补贴来说，大部分低收入家庭由于居住在贫民窟，他们无权申请，因此相当一部分补贴的受益群体是中等收入家庭。
住房贷款总体看在拉美也是不成功的。虽然住房贷款的覆盖面远远大于住房补贴，覆盖面很宽，影响很大，惠及30%-35%的中等收入以上的家庭，但是，一般来说，贷款机构的诞生都以喜剧而开场，以悲剧而告终。归纳起来，拉美地区住房贷款机构的命运大约有四种：
第一种是经营困难，不得不解散。巴西的融资专门机构“国家住房银行”（BNH）成立于1964年，解散于1986年，仅生存了22年。期间，由于经营困难，多次出现经营偏差。比如，由于低收入群体贷款资金回收困难，贷款目标群体转向高收入群体；后来，又转向用于上水和下水等市政领域，再次偏离工作方向；再后来，转向公路、地铁、飞机场和水电站等公共工程领域，不仅偏离了最初的目标，没有满足低收入阶层的住房需求，还承受了大量的违约贷款的损失。面对不断上升的违约率，政府不得不对违约者发放高额补贴，为国家住房银行提供流动性，但由于经营困难，最终还是不得不解散了事。巴西的国家住房银行的历史，是拉美地区住房金融工具失败的典型案例，成为一个时代结束的标志。
第二种是合并重组。一个典型案例是厄瓜多尔的国家住房银行（BEV）由于大量贷款无法收回，陷入困境，使美国国际开发署（USAID）乘机而入，与美洲开发银行（IADB）一起，推动和参与了厄瓜多尔住房政策改革，而该银行则成为城市发展与住房部（MIDUVI）的一个附属机构。
第三类是私有化。大部分拉美国家都建立过国家的住房贷款机构，但由于经营困难，相当一部分被私有化。例如，阿根廷的全国抵押信贷银行以其强大的社会功能而著称，是中低收入阶层住房信贷的最主要提供者，但由于种种原因于1997年被私有化，成为一家私营商业银行。
第四种是地方化。拉美地区的住房公积金很活跃，但相当一部分运营困难，最终不得不下放，归地方管理或不了了之。例如，1991年，为减少企业的成本负担，阿根廷的住房公积金改由燃料税筹集资金，企业主缴费予以免除。
