李青
（中国政法大学，北京 100088 ）
［摘要］中国古代言谏制度兴于汉，发展于唐、衰减于宋，终结于明。言谏制度以匡正君失为目的，是封建专制制度自我调整、自我补救、自我充实提高的一种制度。作为一种限制君权的制度，其存在的价值是不容忽视的，亦为我们提供了历史的借鉴。
［关键词］言谏；监察；权力约束
［中图分类号］D691.49［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2014)04-0070-05［收稿日期］2014-05-01
［作者简介］教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（11JJD820008）阶段性成果之一
［作者简介］李青（1962-），女，北京人，中国政法大学教授，法律史学博士，研究领域：中国法律史、比较法律史.
言谏制度是中国古代监察制度的重要组成部分，它与一般的监察制度的区别在于：监察制度的监察对象是国家官吏，其职责是通过对百僚的整肃，平衡和协调统治集团内部的利益分配，控制官吏的法外为非，缓和官与民之间的矛盾，发挥官僚机构的作用，推动国家机器的运转。而言谏制度的适用对象是封建帝王，它是以臣对君的谏诤、谏议为表现形式，以匡正君主施政中的缺失，改进国家的大政方针，约束君主的恣意妄为为己任的制度，也是封建专制制度自我调整、自我补救、自我充实提高的制度。无论是监察制度还是言谏制度，其根本目的都在于维护国家的长治久安。
随着监察制度的法律化，言谏制度也形成了适用的法律，虽较之监察法零散，缺乏系统，但它为谏官的活动提供了法律依据，其内容因时代而有所不同,是中国古代监察法制中的另一支奇葩。言谏制度的形成略晚于监察制度，它是在以皇帝为首的封建专制制度建立以后为改善专制制度的缺失才逐渐形成，言谏制度由汉至宋经过了形成、发展和衰弱的几个阶段，至明清科道合一言谏制度已经失去了独立的价值。这个发展轨迹和专制制度的强化呈反向发展，即专制制度越强化，言谏制度越衰减。从汉至明，言谏制度经历了一千余年的发展过程，对于维持国家的稳定起了一定的积极作用，并且积累了丰富的经验，颇有史鉴的价值。纵观世界法制发展史，监察制度是中国本土化的、中华法系的表征之一，而言谏制度又是中国古代所独有的，表现出了中国古代政治家、思想家的智慧，也显示出了中国古代政治学、法史学的成就和特点。
一、 言谏制度的历史发展与时代特点
《周礼?司谏》注曰：“谏,犹正也。以道正人行”， 谏，专指臣民对君主的批评和建议。
汉朝建立以后，沿袭秦制，监察的重点在郡，通过监郡维持统一的中央集权的专制制度。与此同时，汉统治者吸取了秦始皇专制独裁，肆行暴政，招致二世而亡的教训，从建国伊始，便多次颁布诏令，求能言极谏之士，设专职谏官，就军国要政或皇帝言行等进行谏言，开创了言谏制度及谏官系统的雏形。
谏官系统是言谏制度的组织保证。秦朝设谏议大夫为专职谏官，《通典?职官三》载：“秦置谏议大夫，掌议论，无常员，多至数十人，属郎中令”。此外，还设置散骑、中常侍、给事中等作为加官，即在原官职外的附加名义，并非正式官名，但随着时间的推移，散骑、中常侍、给事中也成为正式官名。这一设官体例为后世所承袭。两汉时期，谏官在官制建设方面得到进一步发展，专职谏官员额与品秩有了明确的规定，而且谏官的职责范围也比较明晰。
西汉对谏官人数没有限制，最多时达到几十人，谏官组织为光禄勋，属官有大夫、议郎等三公亦兼任谏职。谏官的主要职责就是对皇帝及国家朝政的决策、意见，进行顾问应对，并策划方略。同时匡正君失，监督决策。建元三年，武帝以出猎道远辛苦，又为百姓所患，拟围地修建上林苑，东方朔力谏武帝，指出此举上乏国家之用，下夺农桑之业，坏人冢墓，发人室庐，不可为之。武帝虽为听从，但仍拜东方朔为太中大夫给事中，此后，隆虑公主之子昭平君犯法处死，武帝哀不能止，东方朔则以“诛不择骨肉”乃圣王之政，劝谏武帝明断是非。由于“明主不恶切谏以博观，忠臣不避重诛以直谏”，所以在汉朝涌现出敢于“犯主之颜色”的刘辅、王褒、贡禹、匡衡、夏侯胜、东方朔、鲍宣等直言敢谏之士。汉时的谏官多为名儒宿德，又侍从于皇帝左右，所以他们的谏言对皇帝和朝政决策影响很大，有时皇帝不仅采纳言谏官的谏言，而且还派遣言谏官巡行州郡，行使一定的监察权，发挥了言谏对国家政策施行的监督作用。
魏晋南北朝时期，尽管政权更替频繁，但是这一历史时期的言谏制度仍然有很大发展，谏官逐渐系统化、专职化。
曹魏时，隶属于光录寺的侍中寺所属侍中、给事黄门侍郎、散骑常侍、给事中、谏议大夫等具有专职谏官的性质，除谏诤、规谏政治得失外，侍中、黄门侍郎、散骑常侍还沿袭了两汉时期给事中行使的“平尚书奏事”权，对诸尚书奏章进行审核。
西晋时，门下省取代侍中寺，这是中国古代言谏组织制度的重大发展。西晋门下省的主要职权是“切问进对，拾遗补缺”。东晋时创立了诏书必须经门下省审署与下达制度，便于门下省通过“驳诏”行使其谏诤权，说明门下省封驳制度在东晋时初步形成。
南朝原属门下省的散骑省分出，改组为集书省。门下省则沿袭东晋，由于侍中职任机密，被视之为宰相。北朝皇帝出于巩固政权、进取中原的需要，北魏高祖多次颁诏，要求“自今群官奏事，当献可替否，无或面从，俾朕之过，彰与远近”。 ［1］北魏孝文帝改革后，仿汉制将言谏官设于门下省和集书省，门下省置侍中、黄门侍郎各四人，负责言谏。由于政归门下，所以侍中、黄门有“小宰相”之称。门下省不仅出纳诏命，而且行使“封驳权”，即认为奏书内容不当，有权扣留不予上奏。北朝作为少数民族政权，能在短短的几十年间迅速崛起，是和其重视监察体制的调整，重视言谏分不开的。
然而，隋朝炀帝不重言官，竟然废除了专职谏官散骑常侍、散骑侍郎、谏议大夫，终至政治败坏。
唐朝是封建国家与法制的成熟和定型时期，所谓“典章法制，莫备于唐”。唐朝的一台三院制，即御史台及其所属台院、殿院、察院，对后世有着深远影响。随着中央三省制——中书、门下、尚书省的建立，门下省的封驳权开始制度化，谏官组织也有所扩充，特别是太宗时期，最大限度地发挥了谏官的言谏职能，不仅出现了魏征这样的言谏官，也构建了“贞观之治”的开明盛世。谏官不仅研究国家政策、法令以及某些重大措施和制度，对国家政策、法令的执行情况，甚至参与朝政决策，包括对皇帝执行政务的情况进行监督，如认为不妥，有权向皇帝规谏，在决策形成之前发挥了监察作用。
唐太宗鼓励进谏曾对侍臣曰：“每有谏者，纵不合朕心，朕亦不以为忤。若即嗔责，深恐人怀战惧，岂肯更言。”［2］贞观元年，王珪为谏议大夫，“尝有谏论，太宗称善。遂诏：‘每宰相入内平章大计，必使谏官随入，与闻政事。’”［3］“自是，中书门下及三品以上入内平章国计，必使谏官随入，得闻政事。有所开说，太宗必虚己以纳之。”［4］谏官随宰相入阁议事制度一直延续至唐末未改。
唐朝谏官体系形成。门下省成为审核驳正中书政令的机关，门下省侍中，其地位与中书令相等，有权“参议朝政”，并负责审查诏敕，纠正朝政得失和审阅各种上行文书，提出供皇帝裁决的意见。唐朝“侍中之职，掌出纳帝命，缉熙皇极，总典吏职，赞相礼仪，以和万邦，以弼庶务，所谓佐天子而统大政者也；凡军国之务，与中书令参而总焉，坐而论之，举而行之。”［5］门下省对于中书省草拟的下行诏令文书，如认为不便施行，可以封驳奏还。
封驳制度是重要的监察制度之一，它在某种程度上制约了皇权，以保证皇帝诏旨的正确和符合实际需要。唐太宗曾对王珪说：“国家本置中书、门下以相检察，中书诏敕若有差失，则门下当行驳正。”“人心所见，互有不同，苟论难往来，务求至当，舍己从人，亦复何伤。比来或护己之短，遂成怨隙，或苟避私怨，知非不正，顺一人之颜情，为兆民之深患，此乃亡国之政也。”［6］
唐朝谏官分属中书、门下两省，门下谏官曰左，中书谏官曰右，有左右散骑常侍各二人，秩从三品，掌侍奉规讽顾问应对。左右谏议大夫，四人，秩正五品上。掌侍从赞相规讽喻。凡谏有五：一曰讽谏，风之以言谓之讽谏，孔子曰谏有五，吾从风。《白虎通》曰：“人怀五常之性，故有五谏也。二曰顺谏，谓其所不可、不敢逆而谏谏之，则顺其君之所欲以启动之，若尤旃之比。三曰规谏，谓陈其规而正其事。四曰致谏，谓致物以明其意。五曰直谏，直言君之过失，必不得已然后为之者。”［7］左右谏议大夫是中书、门下两省的重要谏官，选任极其严格。宰相之子不得为谏官。
武则天政权时期谏官增设了左右补阙和左右拾遗之职，为了广开言路，武则天在朝堂上设置青、丹、白、黑四个颜色的铜匦，分别放置在东南西北四个方向，用来收集有关“养人劝农”、“论时政得失”、“陈抑冤屈”、“天文秘谋”方面的谏议。四方匦的设置，“申冤滞”、“达情状”，为武政权的巩固发挥了作用。
综括上述，中国古代言谏权的行使的组织保障是独立的谏官系统的存在，而谏官行使言谏权的法律依据是皇帝的诏敕。在封建时代，皇帝的诏敕是具有最高权威的法律形式，它可以补充国家的制定法，甚至可以改动国家的制定法。唐朝曾发布诏敕，如《令群臣直言诏》、《听百寮进状及廷争敕》、《加散骑常侍员品诏》等，通过法律的形式，确保言谏权的行使。
从宋朝开始言谏制度逐渐走向衰亡。宋初，谏官组织沿袭唐制隶属于中书、门下两省，亦设散骑常侍、谏议大夫、补缺、拾遗等职，但实际上谏官无特旨赴谏院供职者，不是真正的谏官，且散骑常侍之职为虚位，从不授人。由于宋朝的官职有官、有职、有差遣，差遣官多为实任，监管系统也是如此，常以他官差遣为知院事，行使言谏权，而专职的言谏官有时也被派遣到其他部门，所以造成“谏议（官）无言责”的局面。仁宗时期曾改革谏院制度，规定供职谏官的员额，庆历四年（1044年）“如先朝置谏官六员”。天圣年间谏院官印送回谏院本官手中，供职谏官得到落实。神宗元丰改制时，又废除了谏院。
南宋时，谏官组织仍隶属于门下后省与中书后省，建炎三年高宗下诏：“诏谏院别置局不隶两省。”“以登闻检鼓院专隶焉。”此后谏院作为独立机构存在，直至南宋灭亡。
宋朝是中央集权强化的时代，专制皇权有所加强，在这样的时代背景下，为了消弱谏官的执掌，出现了台谏合一的趋势，即谏官除执掌言谏外，也兼掌一定的监察权；监察御史也兼掌某些言谏权。天禧元年二月真宗下诏允许谏官论奏“官曹涉私”，此后，“自宰臣至百官，自三省至百司，任非其人，事有失当”，“皆得谏正” ［8］。仁宗时，钱明逸为谏官，“首劾范仲淹、富弼更张纲纪，纷扰国经，凡所推荐，多挟朋党”，范、富“二人皆罢”。［9］说明谏官的职权已经扩展到御史的职权范围。
宋以前，台谏机构本属两个系统，御史与谏官互不统属，各司其职。御史主弹纠官邪，肃正纲纪；谏官主规谏讽喻，献可替否。御史弹劾的对象是文武百官，谏官谏诤的对象是皇帝。到了宋朝，言谏与监察制度出现了重大变化，表现在：一是言谏机构职权行使的对象有所扩大，开始将宰相和各职能部门包括在言谏范围之内；二是御史开始兼领言谏之责，谏官开始纠弹宰相和百官，“往往并行御史之责”。台谏合一的趋势，是专制主义中央集权强化的结果。
钱穆先生在论及宋代谏官职权的转变时指出：“谏官本隶属于门下省，而宋代则谏垣独立，并无长官。换言之，这些谏官现在是不直接属于宰相了。而且宋制，谏官不准由宰相任用，于是台官谏官同须有皇帝亲擢了。本来谏官之设，用意在纠绳天子，并不是用来纠绳宰相。对皇帝才称谏。而且谏官也明明是宰相的属官。现在谏官脱离了门下省，就变成了秃头的、独立的，不隶属于宰相了。而又是由皇帝所亲擢，不得用宰相所荐举，于是谏官遂转成并不为纠绳天子，反来纠绳宰相。于是谏垣遂形成与政府对立之形势”。［10］
元朝重监察，轻言谏，谏官职能归御史台，御史也兼谏官职能，开启了台谏合一的趋势。元世祖曾面谕侍御史张雄飞：“卿等既为台官，职在直言，朕为汝君，亦当极谏，况百官乎！” ［11］元朝不设门下省，原谏官给事中不掌封驳，归属起居院，兼修起居注。而且在元朝专制主义的统治下，谏官谏言亦不多见。
明朝是中国封建社会后期专制主义高度强化的朝代，作为言谏组织机构曾在洪武十三年设置过谏院，置谏议大夫，同一年，因胡惟庸案废除了中书省和丞相制，谏院也随之于洪武十六年废罢，清承明制，不再设置谏院，谏议大夫从此退出历史舞台。
明朝洪武六年设置的六科给事中虽名为谏官组织，形式上仍有封驳言谏之权，实际上是监督六部的重要监察官。在专制主义高度发展的明朝，言谏权有名无实，无法与唐代相比。正德十四年（1519年），兵部侍郎黄巩、修撰舒芬等谏止武宗南巡，结果被武宗“廷杖舒芬、黄巩等百四十六人，死者十一人。”嘉靖三年（1524年），在著名的“议大礼”案中，世宗谏臣一百三十四人入狱，杖毙十七人。两起案件中给事中占受害者极大比例。［12］神宗时，干脆让言官出缺不补，以塞言路。至明中叶以后，无论封驳权还是言谏权都已凌夷殆尽，而只剩下劾奏权、稽察权、参与议政权和司法监督权，实际上已经由言官归入监察官的行列。
六科给事中虽然丧失了言谏皇帝、封驳制敕的传统职能与功效，但在“稽查六部百司之事”，纠举官吏的违法失职，制衡统治集团内部的权力，保证庞大的官僚机构正常运转发挥了积极作用。给事中职权之广，权威之重，委寄之深，组织之庞大，历代均不能望其项背，是专制主义高度发展加给它的时代烙印，成为封建社会后期重要的监察机关。
二、言谏制度的历史作用
言谏制度是封建君主专制制度下匡正君失，弥补政策缺失的一项自我补救的机制，它对国家的长期稳定和发展起了一定的作用，对国家政策的正确性以及施政的合理性，缓和社会发展中的矛盾都起了积极的作用。但是，这种臣谏君的机制只有在相对的开明专制的环境中，如贞观时期、开元时期才能表现出应有的价值，在专制制度走向极端化、皇权极度膨胀的时代，如明清两朝，言谏制度也就失去了独立存在的必要，而归于监察系统。
1.言谏制度匡正君失，避免了决策的缺失。中国古代封建社会的政治制度是君主专制制度，虽然皇帝具有至高无上与绝对的权威，但是，这并不代表皇帝不受拘束而恣意妄为，随心所欲。作为一国之主的皇帝，其个人的精力、能力、认知是有限的，而谏官的谏诤，既能纠正君主的过误，又能辨明时政的得失，帮助皇帝出谋划策，共同巩固和维护了封建统治政权。因此，言谏制度的存在具有历史的合理性，它是封建专制制度自我调整、自我完善、自我补充的一种机制。根据《唐会要》卷五四给事中条的粗略统计，有唐一代，给事中对诏令封驳的有效率达到百分之七十；谏议大夫进谏的成功率约达到百分之八十；左右补阙拾遗上书的进谏率略低，但也达到了百分之三十七。说明谏官系统权力的行使，对于匡正君失，减少决策失误所起到的重要作用。
2.拾遗补阙丰富了封建皇帝的管理意识。言谏制度的存在实现了对君权的适度制约，对皇帝权力的滥用起到阻遏作用，言谏官通过谏诤与封驳，发挥了拾遗、补阙的功能。根据《唐六典》的记载，补阙和拾遗的称谓源于“言国家有过阙而补正之”。当皇帝“发令举事，有不便于时，不合于道”时，补阙官和拾遗官可以“大则廷议，小则上封”。白居易受封为左拾遗官后，曾在上皇帝书中表示∶“臣谨按《六典》，左右拾遗，掌供奉讽谏，凡发令举事，有不便于时，不合于道者，小则上封，大则廷诤。……朝廷得失无不察，天下利病无不言。此国朝置拾遗之本意也。”［13］
3.言谏官的执掌与活动原则，多以皇帝颁发的敕令为依据。由于敕令高于国家的制定法，因此也显示了谏官在监察系统中不同于御史的特殊地位。譬如贞观二十年，唐太宗在《令群臣直言诏》中，希望言谏官“直言无隐。”［14］。广德二年，以扩大谏官队伍，提高谏官品秩的行为来鼓励谏诤。肃宗和代宗时期分别确定了“谏官，十日一上封事”，“每月一上封事” ［15］及谏官随宰相入阁议事制度。谏官独立谏诤，不必经过宰相，不限时间早晚，随时可以进谏。保证了言谏这种严肃的政治监督行为落在实处。给事中有在诏书上涂改不当的内容，然后奏还的“涂归”权，也可以在黄敕后粘连白纸批语。如此广泛的封驳权，在历代都是少有的。但是，当谏官不履行言谏职责“不举职事，当别有处分。”［16］唐朝中后期以后，社会政治、经济危机严重，监察制度也和唐王朝日益衰亡的发展趋势同步，谏官不尽言责，形同虚设，皇帝拒谏饰非，蔽塞视听，成为导致唐朝由盛而衰的重要原因。
4.言谏制度对于国家的盛衰有不可忽视的影响。言谏制度盛行时，带来开明之治，随着专制制度的极端发展，言谏制度名存实亡，皇帝权力没有任何约束，必然招致腐败，走向灭亡。从中国古代言谏制度消亡的历史过程，可以看到专制制度越强化，言谏的空间就越小。宋朝“台谏合一”、明朝“科道合一”，不单是监察百官的台官和谏诤皇帝的谏官在执掌上的混同，而是消弱了言谏对皇权的制约功能。明朝六科给事中属言谏监察系统，虽在纠弹六部和百官，调解专制体制内部的平衡，维护统治秩序方面发挥了重要作用，但是却完全失去了言谏皇帝、制约皇帝的职能与效用，到了后期，随着政治的日益腐败，言官或依附权相，或党同阉宦，或成为排斥异己的工具。“故其时，不患其不言，患其言之冗漫无当，与其心之不能无私，言愈多，而国是益淆乱也。”［17］当言谏丧失了应有的权力控制的作用时，明朝的覆亡就在眼前了。
5.言谏制度是中国特有的制度，言谏权的行使取决于皇帝的政治抱负和思想品德。言谏制度的设计是被用来校正君主之失，限制君权的滥用的，但是言谏制度无碍于皇权的高于一切。言谏权是依附于皇权的，它所起的作用的大小，取决于皇帝，是和皇帝个人的品德和才干有关的。像唐太宗这样的虚心纳谏的皇帝是少有的，用言谏制度依法约束皇权的事例可谓凤毛麟角。由于“主者，人之所仰而生也；臣下者，主之所用也”，“为人臣者，仰生于上者也”。［18］因此不管臣下进谏抱有怎样的赤诚之心，都是对君权的某种干犯。所以，一般说来，政治开明时期，封建法制在一定程度上得以维持，言谏官敢于谏诤“主德阙违”，汉唐之所以出现封建盛世，究其原因，皇帝的纳谏兴治，不能不说是一个很重要的因素。但是在极端专制时期，更多的是“谏臣死，而谀臣尊”。［19］言谏监察是无法改变法自君出，权力支配法律的根本事实。
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