韩文科:以能源转型推动生态文明建设和环境保护

2014年07月01日 11:23   来源:行政管理改革   

  [摘 要] 贯彻党的十八大精神,以建设生态文明为统领,按照科学发展观要求,大力调整经济结构和推动经济发展方式转型,走出一条低投入、低消耗、少排放、高产出、能循环、可持续的新型工业化道路,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式已经成为了我国社会各方面的广泛共识。治理雾霾和推进生态文明建设,要求我国的能源发展必须转型。

  [关键词] 生态文明建设;能源转型;环境保护

  [中图分类号] D63 [文献标识码] A

  最近两年,我国能源发展的内外部环境发生了较大变化。党的十八大把生态文明建设纳入了社会主义现代化建设“五位一体”总体布局。现在,贯彻党的十八大精神,以建设生态文明为统领,按照科学发展观要求,大力调整经济结构和推动经济发展方式转型,走出一条低投入、低消耗、少排放、高产出、能循环、可持续的新型工业化道路,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式已经成为了我国社会各方面的广泛共识。同时,2013年以来我国许多地区频繁出现的大面积雾霾天气,给大气环境、人民健康、交通出行等等带来了严重影响。以重度雾霾为主因的严重空气污染已到了社会不可接受的程度,成为一个关系到我国社会经济发展的重大问题。

  治理雾霾和推进生态文明建设,要求我国的能源发展必须转型。转型的目的,就是要使我国的能源发展彻底摆脱敞口式的消费增长模式,摆脱单纯依靠增加生产规模和扩大产能为主的供应模式,摆脱轻视生态和环境保护的不可持续的发展模式。转型的目标,就是要在充分借鉴世界主要发达国家能源转型发展经验的基础上,结合我国实际,推动能源生产和消费革命,控制能源消费总量,强化节能减排,推动绿色低碳发展,确保我国未来的能源供应和能源安全。

  一、抑制能源需求过快增长

  从国际上看,世界能源消费早已进入了低速增长期。经合组织(OECD)国家的能源消费总量占世界能源消费总量的比重,已经从2008年开始降到了50%以下,而且呈持续下降的态势。根据国际能源机构(IEA)的统计,2007年至2012年,OECD国家的能源消费减少了近5%。非OECD国家,也就是发展中国家,成了世界能源消费增长的主体。2007年至2012年,扣除我国的能源需求增长,世界能源消费总量仅增长了3亿标准油(折合4.3亿吨标准煤),仅相当于我国“十一五”期间两年的能源消费增长量。

  根据初步的统计数据,我国2013年的能源消费总量占世界的比重已接近22.8%,而位居世界能源消费第二大国的美国,其2013年的能源消费总量占世界的比重已经下降到16.5%。短短几年,我国不仅超过美国成为了名副其实的世界能源消费大国,而且与美国和其他大的能源消费经济体的差距在急剧扩大。

  从全球能源消费格局变化看,国际金融危机以来,发达国家的化石能源消费总体处于低潮,加上国际上应对气候变化和替代能源的加快发展,美国能源消费越过峰值,欧盟等的能源消费增长进一步放缓,使得发展中国家成了世界能源消费增长最主要的驱动力。在发展中国家中,我国的作用尤为突出。

  从国内来看,我国长期形成的敞口式能源消费,是导致我国能源消费增速过快的主要因素。改革开放以来,我国的能源消费一直以远高于世界平均水平的速度增长。从20世纪80年代初到20世纪末,我国能源消费年均增长4.4%,而当时世界能源消费的年均增长只有1.5%,我国的增速是世界平均增速的近3倍。进入21世纪以后,我国的工业化和城镇化加快推进,消费结构快速升级,加上在粗放式的经济发展方式下片面追求高速度普遍盛行,能源消费就像脱缰的野马,一路狂奔。2000年至2010年,我国的能源消费从14.6亿吨标准煤增长到了32.5亿吨标准煤,年均增长高达8.4%,高出同期世界年均增速(2.26%)2.6倍。2003年、2004年是我国能源消费增长速度最高的年份,年均增长分别超过15%和16%。

  改革开放,使我国的经济社会发展获得了巨大的动力,取得了举世瞩目的成就。但是这种长期延续的敞口式的能源消费,却又导致了我国经济高速发展时期的能源经济效率相对较低,导致了我国的能源资源供需矛盾越来越突出,能源环境问题日益严峻。

  现在回过头来看,我国能源消费最粗放的增长时期在“十五”期间。为了遏制能源需求超速增长,“十五”末期,我国提出在“十一五”期间把节能减排作为经济社会发展的两个约束性指标,使我国的单位GDP能源消耗在“十一五”末期降低20%左右,二氧化硫和化学需氧量两个污染物排放总量减少10%。提出上述两个约束性指标,是希望以此扭转我国能源资源过度消耗、生态环境急剧恶化的局面,促使我国的经济社会朝着构建资源节约型、环境友好型社会方向发展。

  经过全国上下的不懈努力,“十一五”期间,我国的单位国内生产总值能耗下降了19.1%,节约和少用能源6.3亿吨标准煤,并相应减少了二氧化硫、氮氧化物等主要污染物的排放。由于实施了节能减排,在经济持续快速增长的同时,“十一五”期间我国的能源消费增速较“十五”有了较大回落,五年平均增长6.6%。我国的能源消费弹性系数也由“十五”时期的1.04,下降到了“十一五”期间的0.59。能源消费增长得到了有效控制。

  从“十一五”以来的实践看,提出节能减排约束性指标,强化能源环境对经济社会发展的约束,对推动经济发展转型、提升经济发展质量、提升能源经济效率、减少能源浪费和主要污染物排放发挥了积极作用。目前,我国能源需求增长和“十五”、“十一五”相比,已经大幅回落。2012年,我国的能源消费增长3.9 %,2013年初步统计数据为3.7%。

  “十二五”以来,我国的节能减排工作进展总体顺利,但由于经济下行压力加大,结构优化和转型发展不易,使得节能减排工作也遇到了一些新的问题。当前,必须更加注重充分发挥市场机制在推动节能减排工作中的作用,把推进节能减排的各项政策措施有机地结合到市场机制的体制机制中。要注重发挥市场机制的作用,就要着力推进能源市场化改革,尽快建立起反映资源稀缺程度、供求关系和有利于节能减排的价格机制,发挥市场在优化能源资源配置中的决定性作用。因此,应该尽快深化资源税、消费税改革,使能源价格不仅反映生产边际成本,而且充分体现生态环境外部性成本。还应该进一步完善差别电价、惩罚性电价、差别气价政策,扩大实施范围,使其更好地发挥激励和约束作用。

  二、控制化石能源消费总量

  当前,我国的能源消费基数已经非常巨大,即使保持较低的能源消费增长速度,我国每年新增的能源消费需求仍在1亿吨标准煤以上。“十二五”初期,我国提出要控制能源消费总量。从国际上应对气候变化的努力和我国的生态环境现实看,今后,我国能源消费增长的空间更加有限,控制能源需求增长仍要强化。

  控制能源消费总量,主要是控制化石能源消费。2012年,我国煤炭消费量已占世界总量的一半以上。不控制煤炭消费总量,就不能有效治理雾霾和改善大气环境质量,也不能有效控制二氧化碳等温室气体排放的过快增长。因此,近期能源消费总量控制要以控制煤炭消费为主。

  2013年,我国自产煤炭36.8亿吨,从国外净进口3.2亿吨,根据国家统计局的初步统计数据,煤炭的消费量大约为37.5亿吨。如果加上统计差额等因素,我国煤炭的实际消费量已经非常接近40亿吨,已经到了国内生态环境所能承受的极限。我国的煤炭产量和消费量均超过了世界总量的50%,如果不从严控制产量和使用量,很快就会接近60%或更高。煤炭产用量占世界比重过高,面临的减排温室气体和国内环保压力就更大。

  2013年9月12日,国务院发布的《大气污染防治行动计划》,也明确提出要要控制煤炭消费总量,并提出到2017年,煤炭占能源消费总量比重要降低到65%以下,要在京津冀、长三角、珠三角等区域消减煤炭使用,力争实现煤炭消费总量负增长。要实现大气污染治理目标,就要在煤炭消费总量控制上有更大的决心和更大的力度。根据我国近几年煤炭消费增长的现实情况,要力争在“十二五”末期将煤炭消费量稳定在40亿吨左右,在“十三五”末,力争有所降低。

  控制煤炭消费总量,要充分利用当前我国高耗能行业产能过剩的有利时期,结合新型城镇化建设,加大力度推进工业领域和终端行业煤炭替代力度,提高煤炭清洁利用水平。在电力行业,继续加大淘汰落后机组和清洁煤技术推广,提高发电用煤效率,提高污染物排放控制水平。对西部地区建设燃煤电站和煤炭基地发展坑口电站,也要充分考虑生态环境的承载能力、当地水资源承载力、当地和受影响地区的空气质量等主要制约因素。

  煤炭资源的主要生产地区,也要看到我国煤炭消费很快将要触及到生态环境所能最大容忍的天花板这样一种前景,尽快地实施煤炭资源经济转型。山西、内蒙等重点省区,要以土地、水资源和生态环境承载力,以及环境损害有较大恢复治理为依据,合理确定煤炭资源开发的上限规模。近两年,在煤炭价格下降,市场疲软情况下,煤炭的主要产区面临着财政减收,就业岗位减少等压力,这种情况下,依靠继续扩大煤炭产量和销售量应对,是一种饮鸩止渴的对策,必须加以改变。应该一方面寻找煤炭经济转型之路,一方面探索建立稳定煤炭供需关系和市场价格的途径。在当前煤炭经济面临极大困难的情况下,看清中国煤炭市场未来情景,千方百计巩固已有的煤炭经济转型成果,引导煤炭行业可持续发展和转向绿色和清洁化发展才是正道。

  控制煤炭消费总量,还要结合推进能源领域的体制机制改革,尽快推进煤炭价格形成机制的改革,建立和形成覆盖全国的、能充分反映市场供求变化的煤炭现货和期货市场,将煤炭资源开发利用的外部性成本内部化,加大煤炭资源税的征收力度,有效推动煤炭消费总量控制。

  三、规划和产业发展转型

  我国注重用国家规划引导能源产业发展。但是,我们也应该看到,规划在大多数时候变成了审批的依据,而其应该发挥的指导和引领发展的作用却没有很好地发挥出来。要告别审批经济,要让市场起决定性作用,就要使规划真正发挥指导和引领作用,而不是别的作用。

  长期以来,我国在能源规划中注重能源基地建设,在山西、鄂尔多斯盆地、新疆、内蒙古东部、西南地区,规划和实施综合能源基地建设,这对推动能源产业规模化发展、促进西部大开发、实现能源资源在全国范围的有效配置、增强我国的能源供应保障能力均发挥了重要作用。目前,我国大型煤炭基地产量占到了全国总产量的90%,大型炼油基地的石油炼制能力占到了全国炼油总能力的45%,“三北”地区的风电装机占到了全国风电总装机的86%。但是,这种一成不变的思路也带来了能源产业布局与人口、环境、生态承载力不协调问题加剧,生态环境风险积聚,一些地区片面依靠能源产业,造成了一业独大,结构畸形积重难返和可持续发展乏力等问题。

  随着我国能源需求增速放缓,以集中式和超前布局发展为主的能源基地面临生产能力过剩、生态环境约束加剧等越来越多的挑战。主要煤炭基地煤炭产能过快增长,煤炭市场恶性竞争加剧;综合能源基地下游产业低水平重复建设问题突出,生态承载力不足和水资源短缺矛盾加剧;运输通道建设滞后,基地供应能力与外送能力和下游市场需求矛盾加剧。

  在全面深化改革和能源发展加快转型的新形势下,能源发展规划也要转变思路,要由侧重产业规划向侧重能源系统的综合规划方向转变,要由引导产业增加供应能力向引导产业适应市场的方向转变。具体讲,就是要转变片面扩大能源供应能力的规划思路,把合理引导需求、强化生态环境红线约束作为能源发展规划的前提。加强源头控制,建立负面清单制度,不断提高产业发展规模化、节能环保、安全生产等准入门槛。发挥市场机制在引导供需平衡、促进布局优化、调整能源结构等方面的积极作用。同时,强化规划的严肃性、指导性,确保各能源品种与区域、产业发展有效衔接。在综合考虑资源条件、生态环境、运输通道、市场需求和产业基础前提下,统筹发展传统能源与新能源,合理处理能源基地外供与自用关系,妥善处理能源集中式发展与分布式发展的关系。划定煤炭基地的生态红线和开发上限,控制煤化工产业发展规模,为绿色低碳能源发展创造有利的市场空间。

  此外,也要强调能源产业自身的发展转型。经过长期的发展,我国能源产业的产业规模及行业指标已跨入世界前列。但是,我国能源产业的资源综合利用水平低、自主研发能力、市场开拓能力等与世界先进水平相比还有较大差距。当前,能源产业转型十分迫切。

  能源产业的转型,重要的是要不断提升自身的竞争力。在转型中,企业要把提高节能环保水平作为增强自身竞争力的重要内容,依靠科技创新和严格的管理,切实做好节能降耗和污染减排工作,不断追求绿色发展和可持续发展目标。只有这样,才能适应我国生态文明建设不断推进和环境保护更加严格的现实,真正实现我国能源企业的现代治理。

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  [作者简介] 韩文科,国家发展改革委能源研究所所长、研究员。

(责任编辑:周姗姗)

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