三、对中国的启示
行政区划是一项战略性、综合性、复杂性和高度敏感性的工作。在指导思想上要树立战略观、整体观、综合观、全局观、协同观，一切从国家和人民群众的根本利益出发，从有利于巩固政权、有利于经济社会发展、有利于国家长治久安这一大局出发，妥善处理好中央与地方、地方和地方的利益关系。根据党的十八大和十八届三中全会精神，2020年前，要建立起科学完备的行政层级和行政区划体系。为实现这一目标，须做好对古今中外行政区划经验教训的鉴戒，抓住主要矛盾的主要方面，做好行政区划的改革工作。
一是要以“五个结合”统筹中国行政区划改革全过程。根据我国国情，总结历史的经验教训，借鉴国际的模式和经验，新世纪新阶段，我国行政区划改革应做好以下“五个结合”：（1）积极改革和稳健推进相结合。由于我国行政区划体制仍存在不少问题，需要我们以积极的态度推进改革。同时，行政区划改革是一个涉及各方利益关系调整、十分敏感而复杂的问题，决不能草率和盲目行事。所以，要处理好改革和稳定的关系，既要积极，又要稳妥。（2）方便管理与提高行政效率相结合。方便行政管理、提高行政效率是构建科学合理的政区机构的主要目标。从这一要求出发，我们在进行政区改革时，要处理好层次和幅度的关系，把握好合理的层次、科学的幅度，以有利于实施高效率的行政管理，降低行政管理成本。（3）自上而上的顶层设计与自下而上摸着石头过河相结合。行政区划体制改革牵一发而动全身，必须从国家和人民的根本利益出发，做好区划体制改革的顶层设计。同时，认真听取地方政府和民众的意见，做好改革的试点，探索新途径，积累新经验，推普新作法，上下互动，点面结合，实现顶层设计与摸着石头过河有机结合。（4）行政区划与经济区划相结合。政区改革的基本任务之一就是促进生产力的发展。随着市场经济的发展，行政区的经济职能逐步淡化，但在相当长的时期内，行政区对区域经济发展的作用仍十分重要。因此，我国政区的设置、调整必须与自然形成的经济区相结合，统筹考虑，以利于实现二者协同发展。（5）规范统一与因地制宜相结合。政区改革必须首先在《宪法》、《组织法》等相关法律的范围内进行；同时，要根据各地不同的条件和特点，因地制宜，选择不同的政区模式，不搞“一刀切”。我国的国情决定了政区改革的复杂性和政区模式选择的多样性。[6]
二是改革不合理的政区层级和幅度。总的来看，我国目前政区的层级过多，且比较混乱，省、地两级的管理幅度偏小。层级过多影响行政效率，在一定程度上助长了等级观念，并导致一些地方盲目追求行政等级升格的不良风气。由于层级过多，使各级政区的管理幅度下降，浪费了行政资源，助长了官僚作风。解决政区层级过多、幅度偏小的途径有三：一是逐步取消市管县体制，积极推进省直管县。二是划小省级政区。由于地市级层次的逐步取消，使省辖县的数量大大增加，这对许多大的省级政区来说管理幅度过大，应相应划小省级政区管辖范围。三是合并弱小县。此举既整合了县的力量，实现了弱小县的优势互补，又减少了县的数量，减轻了省直管县幅度过大的压力，有利于省直管县的推进。
三是以增设直辖市作为划小省级政区的突破口。我国目前仅有京、津、沪、渝四个中央直辖市，数量偏少且分布不均。所以，在政区改革中适当增加直辖市是十分必要的。首先，增设直辖市有利于缩小省级政区，增加一级政区的数量，有利于我国现行政区的层级和幅度趋向合理，有利于行政效率效益和效能的提高。其次，中心城市行政级别的高低、经济实力的强弱、经济运行的质量和水平等，都对区域经济和社会发展有很大的影响。适当增加直辖市，提高部分大城市的行政地位，使之成为跨省级政区的新的增长极，具有重要的经济意义。第三，从政治因素考虑，由于直辖市的政治地位较高，对发挥其政治影响和加强中央集中统一领导也是十分有利的。新设直辖市要合理布局，从区位、规模、实力、辐射力、可操作性、改革成本等因素综合考虑，科学论证。华南的深圳、东北的大连、山东的青岛等，相对更具备升格为直辖市的条件。
四是按照城乡一体化的思路完善和创新中国特色城市化政区制度。针对我国城市型政区存在的问题，我国应以中国行政区划历史和国际行政区划经验教训为鉴戒，因循党的十八届三中全会城乡一体化的方向指引，完善和创新中国特色城市型政区制度。首先，在指导思想上，以党的十八大报告和十八届三中全会《决定》有关行政层级和行政区划，以及城乡一体化的相关精神为指导，克服目前部分城乡合治的建制市存在的农村面积过大，“农村不像农村，城市不像城市”的问题，完善城乡合治制度，丰富城乡合治内涵，既要为城市保留一定的发展空间，又要使农村的范围不宜过大。其次，按照党的十八届三中全会《决定》的要求，“完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。”同时，“推进城市建设管理创新。”“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。建立和完善跨区域城市发展协调机制。”第三，实行城市分等，试行镇升格为副县级市，县辖副县级市体制。在一定时期内形成我国多模式城镇化发展格局。
五是研究和创新中国都市区政区管理体制。我国东部沿海发达地区都市区的发展已对传统市制模式提出了挑战。现有政区体制很难解决都市区政府之间的矛盾，诸如跨界公共服务（交通、供水等）的供给、区域环境整治、经济社会发展中的各种利益关系的协调，以及政府管理效率的提高等问题。因此，研究和建立符合中国国情的都市区行政组织和管理新模式显得十分重要和迫切。根据国际经验，大体有三种模式：一是通过合并或兼并的方式，建立一元化的、高度集权的都市区政府；二是采取协商联合的方式，建立松散的城市协调组织机构（非政府机构）；三是建立跨界职能的城市联合政府，行使某些跨界职能（如交通、供水、环境保护等）。我国宜采用何种方式，需要深入研究和实践探索。当前，可采取摸着石头过河的方式进行改革实验，以探索适合中国国情的都市区政区管理体制，及时总结新经验，做到典型引路，并在条件成熟的地区进行推广。
六是加强行政区划法制建设。中国现行行政区划调整的法律依据主要是《宪法》、《组织法》及其他相关法规，如《国务院关于设置市、镇管理的决定》（1955）、《中共中央、国务院关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》（1963）、《国务院关于行政区划管理的规定》（1985）、《民政部关于调整设市标准和市领导县条件的报告》（1986）、《中华人民共和国地名管理条例》（1986）、《民政部关于调整设市标准的报告》（1993）、《民政部关于地名管理条例实施细则》（1996）等。上述法律法规有力地推进了中国行政区划改革，但也存在一些亟待解决的问题，如大多数法规位阶较低、没有统一的行政区划法等。所以，修改完善相关法律法规，制定完善的《中华人民共和国行政区划法》成为一项十分紧迫而重大的任务。【7】
总之，减少行政区划层级是大势所趋。我国的行政区划体制改革要从整体利益和国家大局出发，坚持行政区划的顶层设计与摸着石头过河相结合，创新行政区划优化思路和方式，顶层设计要科学，实验探索要灵活，既要从长计议、系统运筹，又要立足当前、突出重点，以省直管县和扩权强县作为作为行政区划深度优化的着力点和发力点，以提升基层社会治理能力倒逼行政区划扁平化，统筹各方关系和利益，兼顾近期与长远，切实实现中国行政区划优化工作的系统、科学、精准与可持续，更好地为经济社会全面协调可持续发展提供基础支撑条件与保障。
参考文献
［1］［5］［6］［7］刘君德，冯春萍，华林甫等．中外行政区划比较研究［Ｍ］．上海：华东师范大学出版社，2002.第20－37.321－403.431－453.
［2］［3］沈宗灵．比较法研究［Ｍ］．北京：北京大学出版社，1998.195－196.
［4］薄贵利．近现代地方政府比较［Ｍ］．上海：光明日报出版社，1998.153－155.
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[基金项目] 2013-2014年度中国国际经济交流中心重大项目招标 “优化行政层级和行政区划研究”阶段性研究成果。
[作者简介]安森东，国家行政学院博士后科研工作站在站博士后，管理学博士，高级经济师；胡庆平，国家行政学院中国行政体制改革研究会办公室副主任。
