——制度分析与发展框架下对黄河流域实践的考察
毛寿龙 赵小渝
[摘要]水资源刚性约束制度作为新时代中国治水工作的重要实践，对于改善水资源利用方式、提升水资源管理效率具有重要意义。基于制度分析与发展(IAD)框架，以黄河流域为例，从边界、位置、选择、聚合、范围、信息、偿付等七个关键维度，系统分析了水资源刚性约束制度下的治水规则及其实施情况。研究发现，水资源刚性约束制度为黄河流域水资源的合理分配和有效管理提供了明确指导。然而，制度实施阶段规则操作化不足、规则适应性有限和规则有效性欠缺等问题仍然存在，影响了制度效能的充分发挥。未来研究和实践可从完善多层级嵌套的规则体系，促进持续性、系统性制度创新，发展多维度、多目标融合的绩效评价等层面对参与规则加以改进，以提升水资源刚性约束制度的实施效果，促进黄河流域生态保护和高质量发展。
[关键词]水资源刚性约束；制度分析与发展框架；应用规则；黄河流域
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7453（2024）10-0043-12
引言
水资源是维系人类社会生存和发展的重要基础性自然资源和战略性经济要素。[1]一直以来，我国政府高度重视治水问题，致力于通过一系列的制度创新和政策实施，保障水资源的可持续利用。[2]党的十九届五中全会明确提出了实施国家节水行动和建立水资源刚性约束制度的战略决策。水资源刚性约束制度的核心是“以水定需”，旨在通过制度化手段实现水资源的合理分配和有效管理，是贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的重要实践。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，对深化生态文明体制改革作出重大部署，将水资源刚性约束制度作为我国生态环境治理体系的重要组成部分之一。
制度本质上是社会的博弈规则体系，是人为制定的用以界定并限制行动者的选择集合。[3]规则是用来明确行动是必须、禁止或允许的，以及不遵守规则所受到制裁的规定，致力于减少行动过程中的复杂性，以期为经济社会发展提供秩序。[4]水资源刚性约束制度实施过程中的规则体系既是水资源治理中各行动者的行为准则，也是实现预期治水效果的重要保障手段。现阶段，尽管已有学者对水资源刚性约束制度的概念特征、内涵解读以及在水资源治理过程中的困境等做了初步探讨，[5][6][7]但目前对于水资源刚性约束制度规则的阐释多体现在对法律层面正式规则的简单分析，对于规则在水资源治理中的具体作用和重要意义尚缺乏系统性的理论分析和实证研究。
在此基础上，本文以黄河流域水资源刚性约束制度的具体实践为例，进一步分析刚性约束制度安排下规则选择如何影响水资源治理过程中各行动者的行为及其结果。主要回答以下几个问题：黄河流域水资源刚性约束制度应该建立怎样的规则？水资源刚性约束下哪些规则促使黄河流域水资源治理达到了预期效果？基于此，本文以制度分析与发展框架（Institutional Analysis and Development，IAD）为理论出发点，探究黄河流域水资源刚性约束制度如何形塑水资源治理的规则体系，以期解释黄河流域水资源治理中规则何以影响行动情景的机理。
一、IAD框架与规则体系
制度分析与发展框架是由奥斯特罗姆夫妇提出的，用以研究公共事务治理和制度分析的经典理论框架。[8]公共池塘资源治理研究是IAD框架应用的典型领域，[9][10]主要通过考虑行动者、行动情境、规则、规则的制定和执行以及结果等要素，来分析制度如何影响公共池塘资源的治理和使用，[11][12]已广泛运用于地下水管理、灌溉系统、渔业资源和生态系统等方面。[13]IAD框架也支持“多层次嵌套制度分析”，即将制度选择划分为三个层次，分别为操作层次选择、集体层次选择和宪制层次选择。
我国丰富的公共事务治理实践为IAD框架的应用提供了广阔的舞台，利用IAD框架，能够深入理解中国的制度创新和政策设计，对推动资源的可持续利用和优化公共事务管理具有重要意义。在此背景下，尽管从IAD框架的理论视角对中国水资源治理的学术研究相对较少，但两者之间存在显著的契合性。首先，从研究对象来看，现行的水资源刚性约束制度最主要的目的是为了保障水资源治理的顺利进行，而水资源治理本质上是一种具备非排他性和非竞争性的公共池塘资源，因此在分析对象上具有一致性。其次，从研究角度来看，IAD框架为水资源治理这一复杂领域，提供了一个多层次、系统性的理论分析工具。
结合IAD框架行动情景中具体构成要素，“应用规则”可细分为以下七类规则：边界规则（Boundary Rules），定义资源使用和获取的限制；位置规则（Positions Rules），规定参与者在行动情景中的地位及权责；选择规则（Choice Rules），确定参与者决策过程和行动方案的选择；信息规则（Information Rules），涉及行动情景中信息的收集、分配和使用；聚合规则（Aggregation Rules），规定如何将个体的决策和偏好聚合成集体决策；偿付规则（Payoff Rules），涉及参与者从行动情景中获得的利益或成本；范围规则（Scope Rules），规定行动情景的范围和规模。在实际情况中，上述应用规则并非孤立存在，也不是全部出现，而是基于具体的治理情境，通过相互关联和层级互动来构建人们的选择和行动，从而产生结果（见图1）。[14]在此基础上，IAD框架下的应用规则模型有助于深入理解和分析制度对参与者行为模式、决策过程和资源管理的影响作用，通过制定或调整具体行动情境的规则来改善公共资源治理。
二、黄河流域水资源治理现状与制度发展
（一）黄河流域水资源治理现状
黄河流域作为国家生态安全的关键防线以及人口集聚和经济活动的核心地带，在维护国家生态平衡、推动社会经济发展中扮演着至关重要的角色。2019年，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出，要将黄河流域生态保护和高质量发展作为重大国家战略之一。2024年，习近平总书记在全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，以进一步全面深化改革为动力，开创黄河流域生态保护和高质量发展新局面。
然而，虽然近年来黄河流域经济社会发展和生态环境治理取得了一定的成效，但在水资源管理方面仍面临诸多挑战，受自然地理因素与人为因素影响，黄河流域水资源短缺情况仍十分明显。在城市化进程持续推进和人口规模不断扩张情形下，水资源短缺形势将更为严峻。结合对公共池塘资源情景的分类，[15]黄河流域水资源治理过程长期面临以下两方面的集体行动困境。
一是水资源提取困境。其一，外部性问题，主要涉及取水成本外部性、环境外部性、水污染外部性等，这些问题常常导致资源利用者之间的利益冲突。例如，黄河流域中上游地区水资源利用者往往会对下游地区经济主体水资源权益产生影响。[16]水资源的公共品属性也导致了在利用过程中易出现“公地悲剧”，不仅导致本地区水资源的枯竭，还会引发地下水位下降、海水倒灌和土壤盐碱化等生态问题，进而影响到相邻区域的水环境和生态平衡。[17]其二，异质性问题，主要包括空间分配异质性所导致的分配问题，以及技术异质性所导致的技术外部性问题。空间异质性往往可能会带来资源分配不均，而技术异质性则影响水资源的使用效率和生产模式。具体而言，黄河流域上游地区的水资源管理决策，如水库建设、污染物排放等，会影响到下游地区的水资源状况；黄河流域灌溉技术的采用对不同地区粮食生产用水存在明显异质性影响作用。[18]
二是水资源提供困境。其一，从需求角度分析，随着黄河流域人口的增长和城市化的推进，农业、工业和日常用水需求不断增加，对水资源的应用压力也愈发显著。依据《黄河水资源公报（2022年）》，2022年黄河区域用水量为409.40亿立方米，水资源开发利用率为44.91%，超出国家40%的生态警戒线。其二，从供给角度分析，黄河流域的水资源供给面临自然条件和人类活动双重压力。水资源的有限性与流域内日益增长的用水需求之间存在矛盾。[19]依据《2022年中国水资源公报》，截至2022年底，黄河流域水资源总量为700.7亿立方米，不到全国水资源总量的3%、长江水资源总量的10%。综上，水资源提取与提供问题，一定程度是由于理性的个人在实现集体目标时存在“搭便车”倾向，产生了集体行动困境。[20]这些问题的悬而未决，长期困扰着黄河流域水资源治理过程。
（二）黄河流域水资源管理制度的发展情况
黄河流域作为中国的重要生态和经济带，长期以来在水资源提取和提供方面面临诸多挑战。为了应对这些问题，黄河流域通过制度创新和政策调整，致力于改善水资源治理的困境。
十一五时期，黄河流域加强水资源管理的制度建设，制定了一系列规章制度，如《黄河水量调度条例实施细则》《黄河取水许可管理实施细则》《黄河水权转让管理实施办法》《黄河水权转换节水工程核验办法（试行）》《黄河流域抗旱预案（试行）》和《黄河水资源管理与调度督察办法》等。这些规章制度的建立为黄河流域水资源的合理调配和管理提供了基础框架，形成了相对完善的黄河水资源管理与调度制度体系。随着对水资源问题的深入认识，黄河流域加强了治水过程中的强制性，进一步推进最严格水资源管理制度的实行。在此基础上，黄河流域为进一步推动经济、社会、人口与水资源均衡发展，进行了一系列的制度创新。党的十九届五中全会明确提出要“建立水资源刚性约束制度”，这一举措与2011年中央一号文件提出最严格的水资源管理制度、2021年出台的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》明确提出的最严格水资源保护利用制度相辅相成，共同构建了黄河流域水资源管理的制度框架。
在具体实践过程中，一方面，黄河流域水资源刚性约束制度的建立和实施得到了法律法规等正式制度的有力支撑。具体而言，2016年修正的《中华人民共和国水法》确立了水资源的国家所有权，为水资源的管理、保护和合理利用提供了合法性基础。随后，国务院及相关部门2021年出台的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》、2022年颁布的《黄河生态保护治理攻坚战行动方案》等政策文件，进一步明确了节水措施和水资源管理的具体目标。2022年出台的《中华人民共和国黄河保护法》进一步阐明了政府在水资源管理中的职责和任务，为刚性约束制度的实施提供了法律依据和保障。2024年，《节约用水条例》颁布，标志着水资源刚性约束制度正式明确上升到法律法规层面。另一方面，沿黄各省份政府积极响应，出台了一系列政策措施，如青海省人民政府办公厅颁布了《关于进一步加强水资源管理工作的实施意见》，山东省人民政府出台了《关于贯彻落实“四水四定”原则若干措施的通知》等，这些措施旨在促进水资源刚性约束制度的落地实施，并加强跨省合作。
黄河流域水资源的刚性约束制度是一套综合性的规则体系，旨在确保水资源的合理利用和保护。这套制度的有效性取决于其能否解决水资源使用中的提取与提供问题。在此基础上，本文基于IAD框架下的应用规则模型，通过对黄河流域水资源刚性约束制度实施现状进行分析，进一步探究现有规则如何影响黄河流域水资源治理。
三、水资源刚性约束制度的规则分析
奥斯特罗姆指出，对现有规则的合理调整可以显著提升治理效率。[21]针对长期存在的水资源提取和提供难题，水资源刚性约束制度开启了黄河流域水资源治理新的阶段，也带来该流域治水情境中诸多规则的改变。在这一制度影响下的黄河流域水资源治理实践中，应用规则相互交织，形成了复杂的规则系统（见图2）。因此，厘清各类规则的逻辑及其作用机制变得尤为关键。在此基础上，进一步总结黄河流域水资源刚性约束制度下规则体系的执行策略和实施效果。
（一）边界规则：明确了水资源占用的刚性边界，制定了行动者进入和退出的严格标准
边界规则规定了行动者的行动可能性边界，即在既有资源和技术基础上，参与者行动的边界条件。在黄河流域水资源治理中，边界规则的设定对水资源的合理利用和保护具有至关重要的作用。水资源刚性约束制度的实施是对传统用水模式的一次重大调整，重构了水资源提取和提供的边界规则。其中，“刚性”是指“无条件遵守”，约束是指“限制在一定范围内”，“刚性约束”是指行动者必须满足的严格边界条件。黄河流域边界规则的改变主要涉及两个方面内容。
一方面，以水而定，明确了资源占用的刚性边界。从资源边界的角度来看，黄河流域本身的资源禀赋、地理地貌构成了选择参与者的天然边界。具体而言，黄河流域水资源的有限性和空间分布的异质性，复杂多变的地形地貌，以及广阔的地理跨度，限制了农业、工业和城市发展等行动者的用水需求和生产潜力，直接影响了参与者行动的机会成本。[22]在此基础上，行动者参与集体行动倾向于“就近原则”，即直接简单地将流域附近的参与者纳入进来。然而，在资源占用边界模糊的情况下，公共池塘资源的使用往往会产生“搭便车”的行为，进而形成“公地悲剧”。在此背景下，2020年黄河流域实施的水资源刚性约束制度通过明确“水资源承载力”的概念，将其设定为经济社会发展的刚性约束要素，规定了水资源占用的上限。边界规则基于黄河流域的自然条件和水资源的有限性，为经济社会活动设定了不可逾越的刚性边界，强调行动者的任何用水活动都必须要限定在水资源承载能力范围内，在考虑水资源数量的基础上，需兼顾水环境和水生态状况。
另一方面，量水而行，制定了参与者进入和退出的严格标准。边界规则不仅定义了物理或地理上的界限，更是一种法律和政策红线，规定了行动者在水资源利用上的权限和限制。从行动者边界的角度来看，“把水资源作为最大的刚性约束”成为选择行动者的硬性指标，并以此为红线设定了控制行动者进入和退出的严格标准。具体设定可以总结为：依法而行，违规必退，超载必治，耗产严批。具体而言，一是依法设置了准入门槛。行动者需要在遵守法律法规的前提下，获得必要的用水许可和用水定额。明确规定取水总量需遵守水量分配方案确定的控制指标，确保不超过流域水资源承载能力；对于国家重大战略确需新增用水量的情况，必须进行水资源论证，确保用水需求的合理性。二是完善了违规退出机制。对违反水资源管理规定或效率低下的行动者采取包括撤销许可和限制用水等措施，确保水资源使用的合规性和效率。三是重视超载地区水资源治理情况。对水资源超载区域实施综合治理方案，严格限制或禁止超载地区新增取水许可，临界超载地区也需采取限制性措施。四是严格设定产业限制标准。黄河流域实行严格的高耗水产业准入负面清单，对列入清单的建设项目不予批准取水申请。此外，实行强制性用水定额管理制度，为高耗水工业和服务业设定具体的用水上限。
（二）位置规则：明确各参与者的角色职能，加强主体互动
位置规则的核心在于识别和明确集体行动中各行动者的角色和责任。每个行动主体都处于不同位置，拥有不同的信息、资源和权利，行动策略也各不相同。参与主体在明晰了身份规则后，才会进一步确定行为取向。在黄河流域水资源治理情境中，政府、市场和社会作为主要的行为主体，各自承担着不同的职责和功能。黄河流域水资源刚性约束制度的实施，进一步完善了黄河流域各主体参与水资源治理的角色规则，各主体的角色由模糊变得清晰。在此基础上，不仅有助于明确各方在水资源管理中的职责，还促进了不同行动主体之间的有效协作。表1总结了各方行动主体的角色定位和行动逻辑，下文结合表1进一步分析黄河流域水资源刚性约束制度下位置规则的应用。
其一，从法律层面确立了政府的主导地位。在黄河流域水资源治理中，中央和地方政府以及水利、生态环境、自然资源、发展改革、应急管理等部门主要扮演着规则制定者、监管者和公共服务提供者的角色。《中华人民共和国黄河保护法》第八条刚性约束制度实行以及第四章水资源节约集约利用部分的规定，为中央和地方政府以及相关部门的角色职能提供了明确的法律依据和行动指引。黄河流域通过中央的统筹协调、地方的分级管理和跨部门的协同合作，逐渐形成了高效的管理格局。在制定和执行水资源刚性约束制度及其配套措施的过程中，起到了指引方向、统筹资源、监督管理和保障实施的关键作用，进一步促进水资源的合理分配、有效保护，以及黄河流域的生态保护和高质量发展。
其二，充分发挥了市场在集体选择过程中的调节作用。水利企业、投融资集团、技术供应商等主体，在水资源治理中发挥着资源配置和效率提升的作用，主要通过市场机制，如水权交易、水价调节等，促进水资源的高效利用和合理分配。一方面，在确保水资源总量控制和遵守刚性约束的前提下，市场机制被用来完善和活跃水权交易市场。通过水价形成机制，反映水资源的稀缺性，利用价格杠杆调节水资源的供需关系，促进节约用水。就具体成效而言，自2023年8月黄河流域水权交易平台的启动，至今已累计实现3166次水权交易，交易金额累计达到21.54亿元。另一方面，市场机制对节水创新具有一定的激励作用。市场机制能够鼓励企业和个人投资节水技术和设备的研发，提高水资源的使用效率。例如，黄河流域正大力推广喷灌、微灌、滴灌等先进适用节水灌溉技术，这些技术有助于提高灌溉效率，减少水资源浪费。
其三，重视社会力量的参与。社会主体主要包括公众和社区、用水户协会、社会组织等。在水资源刚性约束制度实施过程中，社会被视为水资源治理的重要参与者，社会力量的参与有助于提高水资源治理的透明度和公正性，提高水资源管理的民主性和包容性。一方面，公众监督可以补充政府监管，对违反水资源刚性约束制度的行为进行监督和举报，增强制度的约束力。另一方面，社会组织通过组织水资源保护项目和活动，增强社会对水资源刚性约束制度的支持和参与，如以2005年水利部黄河水利委员会设立的全球水伙伴（中国 黄河）为代表的社会组织等，为黄河流域水资源管理的科学研究和技术支持，为政策制定提供依据。此外，社会主体的多元化，包括用水户协会等，为水资源治理提供了多角度的行动视野和广泛的社会支持。
（三）选择规则：刚性约束下的行动审视
选择规则接续边界规则和身份规则，定义了参与主体在水资源利用上的可行域。这要求行动者在既定的边界内作出合理的选择，确保其行为符合水资源管理的整体要求。
在黄河流域水资源治理中，选择规则是确保水资源合理利用和保护的关键机制。黄河流域以“水资源刚性约束”形塑了行动可能性边界，对参与者的行动进行了重新审视。要求行动者在这些边界内重新评估和调整用水行为，以适应水资源的有限性。通过设定水资源配额、使用时间和方式等具体限制条件，选择规则为行动者提供了明确的行动指南，迫使行动者在强边界约束条件下，重新考虑和调整自己的用水行为。与此同时，选择规则通过法律法规的强制力和经济激励机制，鼓励行动者在资源有限的条件下优化其行为模式，以适应水资源的承载能力，避免突破刚性约束。在此基础上，通过严格防止和强制纠正过度开发和无序取用水的行为，倒逼经济社会发展在规模、结构和布局上进行优化，以实现与水资源、水生态和水环境承载能力的协调。通过这些措施，选择规则旨在将水资源的可持续使用从外在的强制要求转化为行动者的内在行为准则，从而实现长期的水资源保护和合理利用。
（四）聚合规则：自上而下的决策执行
聚合规则是指处于某一身份状态的参与主体对结果的控制程度，表现为参与主体在决策过程中的控制力和影响力。
一方面，黄河流域水资源治理的角色主体是多元的，政府、市场和社会等主体共同参与到水资源的管理和保护工作中。在刚性约束的执行过程中，政府发挥了关键的引领作用，通过法律或政策的支持确保规则得到遵守。但政府主导的生态环境治理可能对社会组织的生存空间造成一定影响，需要平衡政府主导与社会参与的关系，确保社会组织能在水资源治理中发挥其应有的作用。[23]另一方面，黄河流域的决策过程遵循自上而下的方式，从顶层设计到具体执行层面的细化，确保政策的高效执行。具体而言，2022年10月《中华人民共和国黄河保护法》出台，在法律层面正式规定国务院水行政主管部门依法组织黄河流域水资源统一调度的实施和监督管理，并与黄河流域省级人民政府协商共同制定和调整黄河水量分配方案和跨省支流水量分配方案。在此基础上，黄河流域省、自治区可以根据需要，建立省级协调机制。
（五）信息规则：科技赋能信息公开透明化
信息规则的建立和完善对于提高治理效率和透明度至关重要。在黄河流域水资源治理中，刚性约束制度改变了黄河流域行动者博弈的信息规则。
一方面，刚性约束制度通过提供明确的规则和标准，增强了水资源使用和管理的透明度，降低了信息不对称性，使行动者能够作出更加明智的决策。2022年，《中华人民共和国黄河保护法》明确规定要建立健全黄河流域信息共享系统，组织建立智慧黄河信息共享平台，以促进信息的公开和透明。另一方面，黄河流域的信息规则强调了信息技术在资源管理和环境保护中的关键作用，通过科技手段提升信息的收集、处理和共享能力。2022年发布的《黄河流域突发水污染事件应急预案》，提出要推进流域突发环境风险调查评估与监控预警体系建设。
（六）偿付规则：量化指标助力绩效考核，明确奖惩标准
黄河流域的偿付规则致力于把刚性约束的宏观要求转变为水资源管理的具体指标，通过对水资源刚性约束的具体量化，建立起便于考核的指标体系。
具体而言，通过《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》《甘肃省“十四五”水利发展规划》等文件，黄河流域开始设立水资源分配与管控指标体系，主要包括黄河干流及重要支流生态流量控制指标、各地市的黄河地表水可用水量、地下水管控指标等关键指标。在关键指标体系的基础上，黄河流域加快建立综合核算与评价技术体系，以支撑水资源刚性约束控制指标体系的实施和考核，[24]以期构建出准确度高、操作性强、支撑性好的水资源刚性约束制度实施与考核技术方法，真正将水资源刚性约束制度落到实处。
（七）范围规则：科学配置全流域水资源，完善流域协调机制
范围规则是通过设定明确的边界，限制了参与者的行动空间。黄河流域刚性约束制度是保障水资源可持续利用的基线，要求所有行动者在规定的范围内行动。
黄河流域的范围规则旨在促进不同区域之间的合作，通过协调上下游、左右岸以及不同行政区域之间的利益，实现水资源的共享与共治。同时，制度安排强调了根据不同区域的水资源状况和需求，实施差别化的管理策略的重要性，体现了对水资源空间异质性的认识和管理。目前，黄河流域在促进不同区域之间的合作方面还不够成熟，在落实跨区域合作的微观规则制定方面仍处于起步阶段，还需要进一步的发展和完善。
四、规则选择的优化策略
（一）存在问题
黄河流域水资源治理在很大程度上依赖于制度安排的合理性和实施的可行性。现阶段，在水资源刚性约束制度下，黄河流域治水规则体系已初步形成，主要考虑了刚性边界、多元协作、强制遵循、决策过程、信息支持、量化管理和空间协调等多个关键方面。尽管已取得了一系列进展，但在具体实施阶段仍面临如下挑战。
其一，规则操作性不足。在黄河流域水资源管理中，尽管在集体选择层面等已建立了较为完善的规则体系，但操作层面的规则构建相对薄弱。在规则执行过程中，黄河各地存在对集体规则等理解上的偏差，以及操作指南和标准不明晰等问题。这种执行中的错位和规则的模糊性，引发了实际操作中一定程度的无序和不合理现象。例如，根据中央第一生态环境保护督察组在2021年7月的反馈可知，山西省水利厅在执行水资源分配时，未能将国家取水总量指标细化到干流和支流，片面采取了干流指标，引致干流取水少、支流取水过度现象。
其二，规则适应性有限。一方面，未能与地区发展水平相适应。2019年，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，黄河上中游7省区是发展不充分的地区，与东部地区及长江流域存在明显差距。2022年，黄委水调局在水资源监管宣贯座谈会上提出，多数省区黄河分水指标已无剩余或接近临界点，水资源刚性约束与经济社会发展矛盾日益明显。基于此，对现有规则设计提出更高要求，需充分考虑流域内不同区域的地理、气候和社会经济差异，以提高制度设计与地方实际情况之间的匹配程度。另一方面，应对突然事件的灵活性有待提高。2021年，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》中提出的气候变化和极端天气引发超标准洪水的风险依然存在，亟需加强预测和应急管理工作。
其三，规则有效性欠缺。一是指标体系有待完善。2022年4月，山东省黄河河务局在《深入推进山东黄河保护治理“五大体系”建设工作意见》中强调，重点解决应急用水指标单列问题。水利部在《2024年水资源管理工作要点》中提出，要提高流域可用水量科学性，完善水资源刚性约束指标体系。二是监督反馈机制亟需优化。现有机制在对违规行为的查处不够及时和有效。例如：2022年6月，中央第三生态环境保护督察组对鄂尔多斯市乌兰木伦河下游河道被企业长期违规侵占现象进行了反馈，指出当地自然资源部门在明知矿权与河道存在重叠的情况下，仍为企业延续采矿许可证。
（二）优化建议
为应对黄河流域水资源刚性约束制度实施过程中不断出现的新需求，未来研究需要进一步分析制度安排如何与地方实际情况相结合，以不断的制度优化来应对水资源治理中的机遇与挑战。
其一，完善多层级嵌套的规则体系。一是完善多层级的规则操作指南和行动标准。主要包括从宏观规划到日常行动的逐级细化，直至达到可操作的层面，以确保从国家政策到地方实践的连贯性和有效性。具体而言，需要对水资源刚性约束制度的相关内容进行深入解读，制定操作指导手册，将制度内涵操作化为具体步骤，并明晰规则执行标准以保障操作的一致性。定期组织培训和研讨会，以提升执行单位及工作人员对具体规则的理解和应用能力，从而确保规则实施的准确性。二是建立跨部门和跨区域的沟通协调机制。黄河流域水资源治理是一个涉及多主体、多尺度的复杂过程，为提高治理的效果，需提高各层级、各主体之间的联系。通过建立有效的信息流通渠道和数据共享平台，加强不同部门和区域间的信息共享，提高决策的透明度和资源配置的效率，从而确保资源能够在不同层级和区域间得到优化配置。
其二，增强适应性水平，加快持续性、系统性制度创新。一是制定差异化规则。由于黄河流域内不同地区的经济发展水平和资源条件存在显著差异，规则的制定应遵循因地制宜和分类治理的原则。故在水资源管理实践中，需结合各地实际情况，如水资源的可用性、生态环境的敏感性、社会经济的需求等因素，来定制符合当地特定条件的管理规则。二是建立动态调整机制。首先，需整合预警监测资源，对流域内潜在风险因素进行全面监控。同时，收集并利用所监测到的数据，对可能出现的风险事件进行精准研判，提前采取预防措施。进一步明确各级政府和相关部门的职责分工，以便在应急响应中能够迅速而有序地采取行动。三是加强经验总结推广。在实施水资源刚性约束制度的过程中，黄河流域管理机构需识别并推广在水资源管理上具有科学性、成效显著且具备复制潜力的案例。在提炼总结出优秀模式的基础上，通过宣传和教育活动促进成功经验在更广阔的范围内普及，进而提升整个流域的水资源管理水平，以确保水资源的可持续利用与保护。
其三，强化有效性评估，完善多维度、多目标融合的绩效评价。一是建立科学的评估机制。黄河流域各地需确立与宏观战略目标一致的绩效目标，并将其分解为具体可量化的指标。这些指标应涵盖包括经济、社会、生态效益在内的多维度目标，并采用多种评估工具和方法，以确保评估的全面性和客观性。二是加强监管体系建设。首先，流域管理机构应当围绕黄河流域水资源管控指标，系统地完善监测计量体系，确保对水资源的实时监控和数据收集。其次，还需对本流域内的水资源监测与信息共享进行监督检查，以保障信息的准确性和及时性。最后，需加快建设流域水资源管理与调配应用系统，通过数字化、网络化、智能化的手段，提高管理水平。三是采取综合性保障措施。为了实现黄河流域水资源的有效管理和保护，需要综合运用行政、技术、经济措施，形成同步同向的合力。其中，行政手段包括制定相关法规、政策和标准，加强监管和执法；技术手段涉及采用先进的水资源监测、管理和节水技术，提高水资源利用效率；经济手段则包括实施水价政策、经济激励和税收优惠等，调节水资源的合理分配和使用。通过这种多管齐下的方式，可以更全面地应对水资源管理中的各种挑战，促进水资源的可持续利用。
[基金项目] 国家社会科学基金重大项目“超大城市治理的理论和路径研究”（22&ZD172）；中国人民大学科研基金项目“城乡区域发展协调与新型城镇化战略研究”（2112021198）。
[作者简介] 毛寿龙，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，中国人民大学公共政策研究院执行院长；赵小渝，中国人民大学公共管理学院博士研究生。
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