近年来，高科技等重要领域的企业多通过非横向经营者集中实现纵向一体化和多产业协同发展，以提升运营效率。非横向经营者集中的类型多，竞争影响也更为复杂深远。因此，做好非横向经营者集中审查工作事关我国经济高质量发展水平的有效提升，对有效市场和有为政府的有力结合提出了更高要求。对该领域的经营者集中反垄断审查指引更需要夯实竞争损害理论，提升审查框架的透明度和可操作性。国家市场监督管理总局在2024年12月出台《横向经营者集中审查指引》的基础上，近日发布的《非横向经营者集中审查指引》（以下简称《指引》），充分体现了这样的思路。
《指引》作为《横向经营者集中审查指引》的延续，将进一步提升反垄断审查的统一性、规范性，满足经营主体对反垄断监管更加科学化、精细化的要求，有利于形成既“放得活”又“管得好”的经济秩序，增强公平竞争市场经济基础制度的可操作性和可预期性，为企业自主创新创造便利。
以成熟理论引领规则建构
《指引》充分总结了我国有益的执法经验，吸纳了经过长期验证并被广泛接受的竞争损害理论，积极对接国际高标准经贸规则，为全球反垄断执法实践贡献了中国智慧。
立足我国执法实践，细化对竞争损害的评估框架。反垄断法实施以来，非横向经营者集中一直是执法实践较为关注的问题，实施至今我国共对30余起涉及非横向经营者集中作出附加限制性条件批准或禁止决定，占比约一半。《指引》将丰富的执法经验加以制度化，并用案例予以解释说明，形成了系统、全面的监管框架，为后续执法提供了坚实的基础支撑。
借鉴域外经验，吸纳成熟竞争损害理论。《指引》在评估纵向集中的封锁效应时，批判性地吸收了提高竞争对手成本理论，分别考察集中后实体从事原料封锁和客户封锁两方面的能力、动机与竞争效果。层次化的分析框架有助于从多维度精准识别竞争损害。
关注竞争损害实现，通过场景化分析揭示竞争效果。在纵向经营者集中可能获取竞争性敏感信息的审查方面，《指引》从内在机制出发，分为两种情形：一是给集中后实体带来比其他竞争对手更大的竞争优势，单方面降低竞争压力；二是竞争对手为担心信息泄露，放弃与集中后实体开展业务。反垄断法是行为法，明确行为损害竞争的内在原理，有助于针对性展开调查和规制。
科学精细反垄断监管需求
与反垄断法的实体规则功能不同，《指引》的作用在于“提升经营者集中审查工作透明度，增强经营者对执法机构评估经营者集中竞争影响的预期”。因此，《指引》应尽可能让经营者清楚地了解执法机构的审查思路。
丰富了分析框架的层次结构，体现了清晰的审查逻辑。在分析涉及多种因素、多个维度的复杂情形时，《指引》通过厘清审查次序，为经营者提供了明确的指导，减少了理解和操作上的难度。例如，在分析封锁效应时，考虑到如果不具备损害竞争的能力，通常也就不具备损害竞争的动机，更难以产生反竞争效果，《指引》规定执法机构将分别按照能力、动机、效果的顺序依次评估。
引入量化标准全面评估封锁行为，提升规则的透明度与可预期性。非横向集中后，经营者实施原料或客户封锁面临着复杂的约束：一方面，损害下游市场竞争会提高垄断利润；另一方面，封锁行为会导致上游业务损失，因此很难简单预测集中后实体是否会实施封锁。《指引》相关条款提出，评估集中后实体实施原料封锁的动机时，可以根据个案情况，使用定量、定性或两者结合的方法。合理引入量化标准作为判断依据，切合市场运行实际，也增强了规则的可预期性。
落实分类分级审查制度，划分执法重点领域。《指引》第二十三条、第二十四条以市场份额为依据，为经营者集中划分出多个类型，每种类型根据其可能产生的反竞争效果被赋予不同的推定。当满足特定条件时，执法机构会进一步展开调查明确竞争效果，或在实体规则上推定具有反竞争效果。这种分类分级处理能够提升执法效率，协调执法资源。
阐明各类效率抗辩因素，减少执法沟通成本。相较于横向经营者集中，非横向经营者集中一般不会直接导致同一相关市场内的竞争对手消失，更有可能提升经济效率和消费者福利。《指引》第七章列举了非横向经营者集中可能产生的积极效果，包括防止搭便车、降低交易成本、提升交易便捷性等。经营者可以依据上述因素，进行效率抗辩。此举能够清晰传递执法机构的审查思路与关注重点，进而减少经营者与执法机构的沟通成本。
回应数字经济领域新问题
数字经济领域具有跨界融合发展的特征，互联网平台的非横向集中常常带来竞争隐忧。为促进行业规范发展，《指引》有效回应了数字经济等领域的新型竞争问题，有针对性地提出了监管框架。
基于数字经济竞争的特殊性，关注平台非横向集中损害竞争的动机。互联网平台的经营模式与传统经济显著不同，平台获取商业利益的方式不仅包括直接销售商品，也包括通过吸引用户、保持用户黏性获取商业机会，借此打造互联网生态圈。在此背景下，互联网平台非横向集中的竞争损害动机也有所差异。对此，《指引》强调有客观证据表明集中后实体存在实施封锁的非价格动机时，也应考察可能的长期潜在威胁、增加现有客户黏性、强化网络效应、增强数据和知识产权优势等。
针对纵向集中涉及的自我优待、混合集中涉及的生态系统等前沿问题，明确了基于个案的执法立场。《指引》相关条款分别阐述了自我优待行为和扩张生态系统可能存在的排除、限制竞争情形，并辅以案例对可能存在的竞争风险加以适当提示。同时，《指引》也强调基于个案中的客观证据考察，而非事先直接否定或肯定这种竞争形式。
完善新型竞争行为的效果评估框架，补充数字经济领域混合集中产生封锁效应的具体表现形式。《指引》结合国内外最新执法实践与理论研究，列举了混合集中通过网络效应封锁市场、限制对手接入必需设施平台、数据集中、拒绝互操作等存在反竞争风险的情形。这一类型化处理不仅有助于指引互联网平台合规经营，避免潜在的竞争风险，也符合反垄断法对市场干预应持谨慎态度的基本立场，强调干预应为例外，且须具备正当的法律理由。
（作者系国务院反垄断反不正当竞争委员会专家咨询组成员、浙江大学经济法研究所所长）
