党的二十届三中全会《决定》提出继续把改革推向前进的“六个必然要求”，其中一个重要方面就是“应对重大风险挑战、推动党和国家事业行稳致远”。财政作为国家治理变革的牵引者，要承担防范化解公共风险、履行公共责任的风险成本，为社会共同体注入确定性。基于风险社会重新审视财政的基础与支柱作用，我们可以发现支撑国家治理的底层逻辑已发生根本性变化，改革开放以来初步构建的财政多重角色也面临重大风险挑战。
其一，财政的行政角色面临中央与地方间事权与财权分配的不确定性。一是事权和支出责任划分的不确定性。现有事权中基础性、普惠性、兜底性公共服务主要由地方政府负担，地方一般公共预算支出在全国一般公共预算支出中占比长期保持在85%上下，远高于“经济合作与发展组织”（OECD）国家和发展中国家的水平，地方支出责任超出了地方治理能力。此外，风险治理中的属地责任往往成为共同事权和地方支出责任的推定依据，导致地方支出责任不确定、不稳定和不可预期。二是财权和财力分配的不确定性。中央和地方的大部分收入是共享收入，地方自有的体制性收入少，高度依赖转移支付。现有分税制框架下，房产税、土地增值税、契税等地方专享税收入占比偏低，而以非进口环节增值税、企业所得税、个人所得税三大税种为代表的共享税收入占比偏高。近年来，为应对经济风险、疫情风险以及外部风险冲击，减税降费等政策措施在不确定性地改变央地之间的收入划分和财力分配，使得地方各级财政进一步承压。
其二，财政的市场角色面临公共出资人与公共债务人关系的不确定性。一是作为公共出资人面临的不确定性。风险社会中各类公共风险频发，使得财政作为出资人面临的资金需求是无限的，而出资能力是有限的。二是作为公共债务人面临的不确定性。尽管新预算法、担保法明文禁止地方财政提供担保，但隐性担保预期仍然存在，财政仍面临较多不确定的或有债务。同时，与OECD国家相比，我国债务结构呈“三多三少”特征：地方债多、中央债少，专项债多、一般债少，隐性债多、显性债少。利率结构和风险水平则呈“三高三低”和“三大三小”状态：地方债、专项债、隐性债利率较高、风险较大，中央债、一般债、显性债利率较低、风险较小。如果高成本地方债、专项债、隐性债的规模和比重继续提高，央地整体债务风险的治理难度就会越来越大。
其三，财政的社会角色面临公共风险推定给政府支出责任的不确定性。一是公共风险扩张带来推定义务的不确定性。国家治理已不再局限于自然孕育的传统风险，而且涉及教育、医疗、养老、金融、网络、生物等大量人类活动衍生的新型风险，涵盖政治、经济、社会、文化、生态文明各领域的方方面面，导致财政潜在支出责任同步增加。二是全能主义倾向带来兜底责任的不确定性。受传统社会“官为民做主”的观念延续、计划经济时期“国家包办”的思维惯性等因素影响，政府与社会关系容易陷入某种循环：政府干预社会事务愈广，履行的公共责任愈多，财政支出责任愈重；政府“大包大揽”程度愈高，带来的负面激励和道德风险愈多，社会主体主动参与治理的意愿和能力愈弱，对政府的依赖感愈强。这种风险循环累积导致政府实际上承担了近乎无限责任，带来无法承受之重。三是低财政透明度加重权力运行的不确定性。若缺乏有效的信息公开，很容易招致财政幻觉与代理问题。
要跳出就风险论风险的思维窠臼，转向关注治理公共风险的系列财政行为和相关不确定性。同时处理好各维度财政角色行为的相互关系，将中央与地方关系、政府与市场关系、政府与社会关系三重坐标轴耦合为统一的立体坐标系，在此基础上重塑与风险社会治理需求相匹配的现代财政角色。
一是构建以风险为导向的分级财政体系，强化各级政府风险治理能力。一方面，将全国性公共风险、地方性公共风险、跨区域公共风险在中央财政和地方财政间合理划分。另一方面，加快建立地方“辖区财政责任”，提升基层财政的风险治理能力。同时，深化事权和支出责任改革，解决公共服务领域“上下一般粗”问题，优化财政资金使用绩效，规范财政法治与财政行为管理。
二是完善以法治为纽带的政府与市场关系，加强财政市场角色行为约束。规范履行公共出资人职责，推动建立适度超前、可持续的财政投资模式，建立跨部门、跨领域的投融资合作机制，建立健全全流程绩效管理、全生命周期资产管理和风险预警机制。严格约束公共债务人行为，健全地方债务与资产匹配的管理体制机制，适当调整中央债和地方债规模、品种和期限结构，降低地方政府融资成本和财政风险。此外，要完善市场对公共债务的契约治理，硬化融资的市场化约束。
三是明确以适度为原则的政府与社会关系，提高财政社会角色治理效能。首先，加强对风险社会的形势研判，充分认识公共风险生成演变的不确定性，提高对财政支出“推定责任”的可预期性。其次，构建与“有限政府”相匹配的“有限财政”，在精准识别不同类型和危害程度风险的基础上，动态确定财政社会角色的作用空间，提高“风险防范”能力，降低公共风险治理成本。最后，健全与“风险社会”相适应的“阳光财政”，提升各级政府的财政透明度，保障社会公众对重大项目投资、举债融资、收支管理的知情权、参与权、表达权、监督权，在与多元社会主体的良性互动中打破“财政幻觉”。
（作者单位：中国财政科学研究院）
