[摘 要] 本文重点研究我国文化经济政策的进展、现状与完善导向，对我国文化经济政策进行了系统性回顾与分析，并在文化产业新趋势基础上提出了文化经济政策应以高质量发展为导向。本文认为以优惠政策为导向的文化经济政策有力地助推了了文化体制改革，进而在一定程度上促进我国文化产业的大发展。文化经济政策存在着目标单一、覆盖范围过窄、与新形势脱节严重等突出问题，亟需以高质量发展为导向，通过文化科技的有机融合，打造现代文化产业体系和市场体系，促进文化产业大发展大繁荣。
[关键词] 文化经济政策;高质量发展;文化科技融合
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
党的十九届四中全会提出，健全现代文化产业体系和市场体系，完善以高质量发展为导向的文化经济政策。这为下一步文化经济政策的重点指明了方向，而要真正完善以高质量发展为导向的文化经济政策，尚需解决如下四大核心问题：一是何为高质量发展；二是现有的文化经济政策的内涵和外延是什么；三是现有文化经济政策存在什么样的问题；四是如何进一步完善文化经济政策。
一、高质量发展与我国文化产业发展现状
2017年，党的第十九次全国代表大会首次提出高质量发展，表明我国经济要由高速增长阶段转向高质量发展阶段，2018年3月5日，政府工作报告围绕着高质量发展，提出了深入推进供给侧结构性改革等9方面的部署。具体到我国文化产业，虽然2000年才正式提出文化产业概念，但其实改革开放之后，我国文化产业基本上一直处于高速发展阶段，但是在用户、技术等发生根本性变化的当下，也亟需转向高质量发展阶段。
（一）高质量发展及其内涵
所谓高质量发展，即与一定的社会生产力发展水平相适应，结构相对合理，发展速度较快，供需基本平衡，生产要素得到充分利用，全要素生产率和经济效益不断提高的经济运动过程。
从理论上说，高质量发展是相对于高速度增长来说的。高速度增长一般是指GDP年增长速度超过6%，当GDP年增长速度在6%~8%之间为中高速增长；8%~10%之间为高速增长；10%以上则为超高速增长。而相比于高速度增长，高质量发展内涵更丰富，问题更复杂，要求也更高，包括宏观、中观和微观三个层面。在宏观上，高质量发展就是要保持经济的平衡协调发展；在中观上则是要保持经济结构，包括产业结构、区域结构和市场结构的不断优化和升级；在微观上则是要实现各生产要素使用效率，即全要素生产率的不断提高。[1]
高质量发展的基础依然是发展，要通过发展增加经济总量，而核心则是优化经济结构。而优化经济结构就是对原有的经济体系进行质量变革、效率变革、动力变革。所谓质量变革，至少包括三个方面的含义：一是要提高整个国民经济发展的质量，由过去的高速增长转向高质量发展，不断改善GDP的质量和结构；二是要提高经济发展的技术水平，不断提升技术要素对经济增长的贡献率；三是要提高各种产品和服务的技术含量和性能。所谓效率变革，就是要不断提高全要素生产率。所谓动力变革，就是要改变经济发展的动力机制，以创新驱动力作为引领经济发展的第一动力。具体到文化产业，就是通过供给侧改革和充分发挥创新和技术的驱动力量，进而完善文化产业的结构和提高全要素生产率，真正实现高质量发展。
（二）我国文化产业发展质量仍然不够高
文化产业这一概念在国际上最早是由阿多诺和霍克海默在《启蒙辩证法》一书中最早使用，而在我国最早是在2000年10月召开的党的十五届五中全会上正式提出的。自从文化产业概念提出以来，我国文化产业保持较高增速，并从2004年开始建立文化产业统计指标体系，与此同时，文化经济政策也开始不断推出。毫无疑问，我国文化产业在经历了高速发展之后取得了较大成就，但是仍存在结构不够合理、质量不够高、全要素生产率偏低等突出问题，亟需通过有效的文化经济政策来促进高质量发展。
第一，我国文化产业实现了高速发展。根据国家统计局的数据，按照当年价格计算，2004年，我国文化产业增加值为3440元；而到了2018年，我国文化产业增加值为41171亿元，增加了10.97倍，年均增长率达到78.35%。在2012年至2018年期间，文化产业的GDP从18071亿元增加到41171亿元，增长了1.18倍，年均增长21.30%，且增长率都保持在11%以上；文化产业产值占GDP的比例从3.48%增长到4.48%。具体见表1。
具体到市场主体的文化企业，我国规模以上文化企业保持较高的增速。根据国家统计局数据显示，对全国5.8万家规模以上文化及相关产业企业调查，2019年，规模以上文化企业实现营业收入86624亿元，按可比口径计算比上年增长7.0%，高于我国GDP增速。
第二，文化产业结构在逐步优化。根据国家统计局的数据，文化及相关产业构成有两种分类方法，一是按照产业类型分为文化服务业、文化制造业、文化批发和零售业，二是按照领域分为文化核心领域和文化相关领域。根据国际发展实践来看，文化服务业的占比越高，则该国的文化产业所处发展阶段越高级，文化核心领域的占比越高，则说明该国的文化产业的核心竞争力越强。在第一种分类中，文化服务业的产值从2012年的9631亿元增长到2018年的24832亿元，增长了1.58倍，年均增长26.31%，占整体文化产业的比重从2012年的53.3%大幅下降到2013年的47.0%，之后持续回升到2018年的60.3%；文化制造业从2012年的7253亿元增长到2018年的11999亿元，增长了0.65倍，年均增长10.91%，占整体文化产业的比重从2012年的40.1%上升到2013年的42.9%，之后一路下滑到2018年的29.1%；文化和批发零售业从2012年的1187亿元增长到2018年的4340亿元，增长了2.66倍，年均增长44.27%，占整体文化产业的比重先由2012年的6.6%上升2013年的10.1%，然后下降到2015年的6.6%，再升到2018年的10.6%（具体见表2）。具体到文化企业收入，2019年，文化服务业实现营业收入35159亿元，增长12.4%，占整体收入的40.59%；文化制造业实现营业收入36739亿元，比上年增长3.2%，占整体收入的42.41%；文化批发和零售业14726亿元，增长4.4%，占整体收入的17%。
从第二类分类方法来看，文化核心领域的增加值从2013年的12695亿元上升到2018年的27522亿元，增加了1.17倍，年均增长23.36%，占整体文化产业的比重从2013年的59.5%一路上涨到2018年的66.8%；文化相关领域的增加值从2013年的8656亿元增加到2018年的13649亿元，增加了0.58倍，年均增长11.54%，占整体文化产业的比重从2013年的40.5%一路下滑到2018年的33.2%（具体见表3）。具体到文化企业收入，2019年文化核心领域营业收入50471亿元，比上年增长9.8%，占整体收入的58.26%；文化相关领域36153亿元，增长3.2%，占整体收入的41.74%。
第三，产业结构还不尽合理。虽然我国文化产业的产业结构正不断优化，但是从表2和表3可以看出，2018年我国文化服务业的产值占比只有60.3%，文化核心领域的产值占比仅为66.8%；而具体到文化企业则比例更低，2019年我国文化服务业的营业收入占比只有40.59%，文化核心领域营业收入占比仅为58.26%。与国外发达国家相比，无论从文化产业产值角度还是文化企业营业收入角度，文化服务业和文化核心领域的占比仍存在很大的差距。
文化核心领域的产业结构也不够合理。国家统计局在2017年调整了统计口径，调整前和调整后的数据都显示，即使是文化核心领域的产业结构也有很大的调整空间。排在第一位的是文化创意和设计服务，第二位的是文化信息传播服务，而文化休闲娱乐服务等的占比还较低。
在核心文化产业领域方面，排在第一位的是内容创作生产，第二位的是创意设计服务，而新闻信息还有很大的成长空间，文化娱乐休闲服务尤其是文化投资运营的占比很低。
第四，文化企业整体规模偏小、全要素生产率不够高且区域分布很不平衡。在规模方面，根据国家统计局的数据显示，2019年，即使是规模以上文化及相关产业企业，平均营业收入仅为1.49亿元，整体上依然是小、散、弱，在全要素生产率方面，相当比例的文化企业是传统企业，技术生产率相对较低且全要素生产率也不高。在区域发展方面，存在严重的不均衡现象，2019年，东部地区实现营业收入63702亿元，占全国比重为73.5%；中部、西部和东北地区分别为13620亿元、8393亿元和909亿元，占全国比重分别为15.7%、9.7%和1.0%。
二、文化经济政策与我国文化经济政策现状
从理论上讲，文化产业主要受到技术、用户需求、市场规模、资本和政策等因素的影响，而政策在我国文化产业发展中所起的作用更大。整体来说，我国文化经济政策已经系统化，但是主要体现在优惠政策方面，而且主要受惠方是国有文化企业，仍需根据文化产业发展的新趋势进一步完善。
（一）文化经济政策及主要内容
第一，所谓文化经济政策，是宣传部门的习惯性用语，主要是指为了促进文化产业发展而出台的优惠政策。可以看出，文化经济政策的本质是为了促进文化产业发展改革的优惠措施。[2]
第二，文化经济政策的主要内容。我国文化经济政策可以按照2003年文化体制改革而分为两个时期，即文化体制改革之前出台的优惠政策和文化体制改革之后推出的配套优惠政策。一是2003年以前出台的优惠政策。主要包括宣传文化事业建设费、电影事业专项资金、出版物增值税先征后返等。其中，文化事业建设费是为拓展文化事业资金投入渠道而对广告、娱乐行业开征的一种规费，按照提供增值税应税服务取得的销售额的3%的费率计算应缴费额；电影事业专项资金的征收是通过电影院按票房的5%上缴到省电影专项资金办，再交到国家电影资金办。二是2003年之后配合文化体制改革出台的优惠政策，也称之为文化体制改革配套政策。我国的文化体制改革配套政策推出很早，在2003年文化体制改革试点动员会刚过半年就发布了。文化体制改革配套政策分为综合性和专项性两大类，以国务院办公厅名义印发的105号文、114号文、15号文、124号文是综合性的，它对文化体制改革涉及的国有文化资产管理、资产和土地处置、收入分配和社会保障、人员分流安置、财政和税收、投资和融资、法人登记和工商管理以及党的建设等一系列重要问题做出了明确的政策规定。而专项性配套政策是基于上述综合性政策规定，中央和国务院相关职能部门对其中某项政策进一步加以细化而形成的。
（二）我国文化经济政策的现状
我国文化体制改革之后的文化经济政策以综合性配套政策为核心，专项性配套政策为辅助，而且专项性配套政策是对综合性配套政策的细化。在这里，讨论我国文化经济政策现状时，主要讨论的是综合性配套政策。
第一，综合性配套政策方面主要有4个。第一个是2003年12月31日，国务院办公厅印发的《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定（试行）》和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定（试行）》（[2003]105号），期限为5年，执行至2008年12月31 日。主要涉及改革措施、国有文化资产管理、资产和土地处置、收入分配和社会保障、人员分流安置、财政和税收、投资和融资、法人登记和工商管理以及党的建设等一系列重要问题。第二个是2008年10月12日，国务院办公厅发布的《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》([2008]114号)。第二版的两个《规定》是[2003]105号文件的修订和延续版，部分基本内容和政策条款进行了微调和修订，文件执行期限为五年，执行至2013年12月31日。第三个文件是2014年4月2日，国务院办公厅印发的《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发[2014]15号）。2014年版的两个《规定》对2008年版的两个《规定》进行修改调整和补充，明确有关政策再继续执行五年，执行至2018年12月31日。第四个文件是2018年12月25日，国务院办公厅印发的《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》和《进一步支持文化企业发展的规定》（国办发〔2018〕124号）。明确指出，2018年12月31日之前已完成转制的企业，改制后仍符合条件的可以继续享受，文件执行期限是5年，执行至2023年12月31日。同时新增一条新政策：经省级人民政府批准，2020年年底前省属重点文化企业可免缴国有资本收益。
第二，相关配套政策的主要内容。一是在国有文化资产管理方面。出资人问题是文化体制改革的重点问题，国办发[2003]105号文件主要延续了改革前“国有资产授权经营”的思路，并没有真正触及核心。2007年9月，财政部、中宣部、文化部、广电总局和新闻出版总署联合下发了《关于在文化体制改革中加强国有文化资产管理的通知》，明确由财政部门履行国有文化资产的监管职责，党委宣传部门负责国有文化资产重大变动事项的审查把关。2010年，中央文化体制改革工作领导小组发出了《关于完善中央文化企业国有资产监管工作机制的通知》，明确成立中央文化企业国有资产监督管理领导小组， 领导小组下设办公室，设在财政部，具体负责中央文化企业国有资产监管的日常工作。二是在资产和土地处置方面。国办发[2003]105号文和国办发[2008]114号文，都对经营性文化单位在转制或改制中清查出来的资产损失允许进行核销或冲减，最大限度地使文化企业卸下包袱、轻装上阵。尤其是114号文件增加了行政划拨土地处置的政策，即经营性文化单位无论是转制还是改制，其使用的原划拨土地用途符合《划拨用地目录》的，经所在地县级以上人民政府批准，可仍以划拨方式使用；不符合《划拨用地目录》的， 应依法办理土地有偿使用手续，经评估确定后，以作价出资（入股） 等方式处置，转增国有资本金（即国家资本）。这为转制改企的经营性文化单位大大增加了净资产和实力。三是在社会保障政策衔接方面。社会保障政策尤其是养老保障政策的衔接，是文化体制改革中最难办的难题，而最突出的又是我国社会保障“双轨制”所导致的企业与事业单位之间存在的退休待遇差。105号和114号两个文件基本上都延续了科研院所改革时有关社会保障衔接政策，114号文件还提出，允许转制企业通过企业年金等方式妥善解决转制后退休人员的养老待遇问题。2009年，人力资源和社会保障部、财政部、新闻出版总署、北京市人民政府印发了《关于中央各部门各单位出版社转制后参加北京市养老保险有关问题的通知》，决定从2010年7月1日起， 中央各部门各单位出版社职工的养老保险全部移交给北京市，执行企业养老保险制度。由转制出版社采取多种措施解决企业与事业单位退休待遇差，主要采取如下措施： 加快收入分配改革，按贡献大小进行分配，调整收入结构， 拉开差距；为职工建立企业年金，逐步实现养老金收入多元化；允许转制企业在一定期限内实行“补差”政策，费用在当期管理费中列支。四是在职工权益保障方面。国办发[2008]114号文明确规定：转制企业应当切实保障职工的合法权益，同时对职工权益保障资金的来源做出了政策规定，即转制时对提前离岗人员所需的基本待遇及各项社会保险费、分流人员所需的经济补偿金，可以从评估后的净资产中预留或从国有产权转让收入中优先支付。净资产不足的，财政部门可给予一次性补助。五是在财税优惠政策方面。国办发[2003]105号文件专门制定了有关财税优惠政策，主要包括：对转制文化企业免征企业所得税，自用房产免征房产税；对电影制片、发行和放映企业，销售电影拷贝、转让版权取得的收入、电影发行收入和在农村的电影放映收入免征增值税和营业税；对图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物、电影和电视完成片等按规定享受出口退税政策，境外演出取得的境外收入不征营业税；为生产重点文化产品而进口国内不能生产的自用设备及配套件、备件等，免征进口关税。国办发[2008]114号文在105号文的基础上，增加了税收优惠政策：对经营性文化单位转制中资产评估增值涉及的企业所得税，以及资产划拨或转让涉及的增值税、营业税、城建税等给予适当的优惠政策；党报、党刊将其发行、印刷业务及相应的经营性资产剥离组建的文化企业，所取得的党报、党刊发行收入和印刷收入免征增值税；广播电视运营服务企业收取的有线数字电视基本收视维护费，免征期限不超过3年的营业税。财政部、国家税务总局会同中宣部联合发出了《关于转制文化企业名单及认定问题的通知》，明确了转制文化企业的认定条件，包括必须核销事业编制、注销事业单位法人、进行工商注册、参加企业社会保险等，确保经营性文化事业单位转制“可核查、不可逆”。六是在金融支持方面。国办发[2003]105号和[2008]114号文提出了如下政策措施：设立国有或国有绝对控股的文化产业投资基金，以及鼓励文化企业进入创业板融资；鼓励文化企业组合式融资，包括利用银行贷款、发行企业债券和上市融资等。2010年3月，中国人民银行会同中宣部、财政部、文化部、广电总局、新闻出版总署以及银监会、证监会、保监会等部门下发了《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》，这是我国第一个金融支持文化产业的政策性文件。[3]
第三，我国文化经济政策效果显著。我国文化体制改革配套政策的出台，有力地保障和促进了文化体制改革，促进了文化产业大发展大繁荣。一是由于文化经济政策的利益激励导向明确，转制文化企业早转早受益、早转早主动。[4]与其他优惠政策设定固定享受年限不同，文化体制改革配套政策只规定了执行期限，即转制越早享受优惠政策的时间越长。2003年第一批试点单位所享受的优惠年限就是4个5年即20年。据相关报道显示，2004年至2015年，全国享受免征企业所得税优惠的转制文化企业共4788家，税收总优惠额为602.6亿元，年均约50亿元，再加上“以转增注册资本金方式而免交土地出让金”等“真金白银”的改革配套政策，为国有经营性文化单位的改革和发展提供了较强的物质保障。例如，当前上市的出版传媒类上市公司每家都享受了巨大的税收优惠，否则利润就会大幅度下降。二是文化体制改革用10年的时间，全国注销事业法人近7000个、核销事业编制近30万，而正如上文所述，在文化体制改革取得巨大成就的同时我国的文化产业取得了长足的进步，到2020年底将成为国民经济支柱性产业。三是文化上市公司数量多。文化经济政策鼓励符合条件的转制文化企业通过上市等各种方式融资。根据相关数据显示，截至2017年年底，沪深股市共有文化类上市公司192家，总市值为23675.96亿元，分别占沪深股市上市公司总数和总市值的5.5%、4.1%。2017年文化产业融资总额3418.12亿元，同比增长33.5%。四是文化已经从之前的“小文化”发展壮大为与经济、政治和社会相并列的“大文化”，且文化产业已经与国民经济和社会发展深度融合，作为战略性新兴产业，成为国民经济新的增长点。
（三）我国文化经济政策存在的主要问题
我国文化经济政策核心是为文化体制改革做配套的，这也决定了我国文化经济政策的局限性，存在着目标单一、覆盖范围窄、与新形势脱节等问题。
第一，目标过于单一。我国文化经济政策的目标是为文化体制改革配套的，核心是通过优惠政策的出台来更好地推进文化体制改革，从目前看，一则因为我国文化体制改革的完成度相对较高，二则优惠政策为转制的文化企业提供了强大的支持，但是从我国文化产业的未来发展来说，这种过于单一的目标需要完善。
第二，覆盖范围过窄。可以看出，我国的文化经济政策覆盖范围是转制后的国有文化企业，要享受相关的优惠政策首要条件是转制的文化企业，其次要是国有文化企业，毫无疑问文化经济政策的覆盖范围太窄了，不仅对于没有转制的文化事业单位下属的文化企业不公平，而且对于正在快速发展的民营文化企业不公平。
第三，与新形势脱节严重。当下，我国文化产业步入新时代，出现了诸多新趋势：文化产业正在成为现代经济体系中的重要组成部分；民营文化企业数量和规模高速增长；科技在文化产业尤其是新兴文化产业发展中起着至关重要作用；文化产业与其他产业尤其是旅游产业高度融合。在我国文化产业发展的新形势下，之前的文化经济政策已经不能满足需求，亟需按照高质量的要求来完善文化经济政策。
三、按照高质量为导向完善我国文化经济政策
自2000年以来，经过20年的不断探索和改革，我国文化体制改革进展显著，之前为了文化体制改革服务的文化经济政策也基本上完成了其历史使命，而在新时代的当下，应完善以高质量为导向的文化经济政策，健全现代文化产业体系和市场体系。
（一）文化经济政策要以高质量为导向
文化经济政策的导向亟需从之前的优惠政策转向高质量发展。之前的文化经济政策通过系统化的系列优惠政策为推进文化体制改革服务，导向就是鼓励真正转制为文化企业，真正激活文化企业的核心竞争力、市场化能力。在我国文化体制改革和文化产业发展已经发生根本性变化的当下，文化经济政策应以高质量为导向，鼓励文化企业提升发展质量、核心竞争力和市场活力。
至于高质量发展的导向，要从如下几个方面加强：一是保证一定的发展速度，这是高质量发展的基础，最好能够保持在GDP增速的1.5倍以上；二是结构相对合理，无论是产业结构还是东中西的区域结构都相对合理；三是供需基本平衡，实现供给和需求之间高质量的平衡；三是全要素生产率不断提高。
（二）文化经济政策要实现目标的多元化
我国文化产业发展已经走过了文化体制改革为主的阶段，文化产业需要系统化发展和提升，相应地文化经济政策的目标也要从之前的单一目标转向系统化多元化目标。
文化经济政策在未来一段时间内的目标应该包括如下部分：一是支持文化产业的大发展。文化产业增加值复合增长率保持在10%左右，文化产业成为国民经济支柱性产业并且占整体GDP比例不断提升。二是形成科学合理的产业结构。一方面进一步鼓励文化服务业和核心文化产业发展，加快淘汰能耗高的文化产业；另一方面大力鼓励中西部文化产业的发展，促进文化产业的区域化结构更为均衡。三是通过彻底的供给侧改革，提供大量优质的、满足用户需求的文化产品和服务。四是有效提升文化产业的科技含量和创新能力，显著提高文化产业的全要素生产率，促进文化与科技的有机融合。五是顺应产业融合的大趋势，促进文化产业与其他产业的融合。
（三）文化经济政策要实现覆盖范围广泛
新时期的文化经济政策在给予转制后的国有文化企业一定倾斜之后，覆盖范围要从之前的转制后的国有文化企业扩大到全部文化企业，不仅包括国有文化企业还要包括民营文化企业，不仅包括大型文化企业还要包括中小型文化企业。
（四）文化经济政策的重点应突出
文化经济政策不可能面面俱到，而应突出如下重点：一是大力实施供给侧改革。在互联网等新技术的冲击下，用户需求发生了重大变化，我国的很多传统文化企业尤其是传统媒体数量过多过滥，已经远远超过市场需求，这就需要出台相应的文化经济政策对供给过剩的文化产品和服务进行彻底的供给侧改革，最为重要的是涉及人员的社保问题。二是高科技文化企业提供的服务和产品具有准公共物品性质。互联网平台采取的是“免费+收费”商业模式和盈利模式，通过免费的产品和信息吸引数以亿计的用户聚集到自己的平台上，再通过其他方式来实现商业价值变现，从一定程度上说，互联网平台提供的文化产品和服务本质上为准公共物品，应出台相应的文化经济政策鼓励互联网平台提供数量更为丰富、更为多元的文化产品和服务。三是鼓励文化企业提升全要素生产率尤其是技术生产率，出台相应的文化经济政策，鼓励文化企业提升技术水平和核心竞争力，提供高质量的产品和服务。四是鼓励文化产业与其他产业的有机融合。互联网、大数据、人工智能等新技术打破了不同产业之间的界限，不同产业之间的大融合已经是大势所趋。文化产业与其他产业融合的基本思路是“以文化为魂、以技术为本、以产业为载体”，国家应出台相应的文化经济政策鼓励文化产业与其他产业尤其是旅游产业的有机融合。五是文化经济政策的主要内容应完善，除了之前的国有文化资产管理、资产和土地处置、社会保障政策、职工权益保障、财税优惠政策、金融支持等方面的内容之外，还可以加入牌照等相关内容。
[ 参 考 文 献 ]
[1]周绍朋.强国之路：建设现代化经济体系[J]. 国家行政学院学报，2018（10）.
[2]高书生.文化体制改革需要精细化[J]. 经济与管理战略研究，2014（09）.
[3]高书生.关于文化产业发展若干问题的思考[J]. 中国编辑研究，2014（07）.
[4]郭全中.文化体制改革助推文化大发展大繁荣[J].中国发展观察，2018（09）.
