引子：

　　政府工作报告对今年的宏观政策作了部署和安排，在财政政策方面，财政赤字规模达到3.76万亿元，发行1万亿元抗疫特别国债、安排地方政府专项债券3.75万亿元，同时减税降费预期规模达到2.5万亿元。这样算下来，今年财政刺激规模将可能达到11万亿元，比去年扩大了3.8亿元，增幅高达到52%，国家预算扩张的规模和力度不容小觑。那么大笔财政资金应该往哪花？如何才能花得有效？风险如何防控？本期思与辨就该问题进行讨论。

　　主持人：赵 鑫

　　嘉 宾：匡贤明（中国<海南>改革发展研究院经济研究所所长）

　　李 戎（中国人民大学财政金融学院副教授）

　　张敬伟（察哈尔学会高级研究员）

　　财政政策要确保不偏离“六稳”“六保”大方向

　　主持人：从今年的政府工作报告看，财政支出安排不同以往，规模大力度强是其一大特点。那么大笔财政资金应该往哪花？

　　匡贤明：财政资金支出的重点是补短板、强基础，是解决经济社会发展中不平衡不协调的问题。因此，财政资金重点支出的领域，要侧重于：第一，农村农业发展。发挥财政资金对三农发展的支持作用；第二，中小微企业。对中小微企业实施最大规模的减免税。特别情况下，只要小微企业能够增加就业，甚至可以给予财政补贴，即实施全面的就业补助政策。第三，社会建设。加快基本公共服务体系建设，尤其是重大项目建设。比如，重构公共卫生体系。第四，加大对中低收入者的补助，尤其是对月收入低于1000元的适当补助。第五，事关中长期发展的基础建设投资，比如某些新基建项目。

　　李戎：财政赤字是一般公共预算收入与支出的差额，3.76万亿的赤字中，已包含减税降费的2.5万亿。2019年的财政赤字是2.76万亿，这样算，去除减税降费的2.5万亿后，2020年全国一般公共预算支出甚至要比2019年减少1.5万亿。2019年地方专项债筹集资金2.15万亿，2020年增加了1.6万亿。加上1万亿的特别国债，今年全国一般公共预算支出和政府性基金支出总额相比去年只增加了1.1万亿。政府支出增加的规模并不算特别大。或者说，可以称今年的财政政策为结构性财政政策，政府债务的增加不仅仅简单地转化为政府支出的增加，而是通过减税降费和调整支出结构等组合型政策共同作用于经济。有研究表明，随着我国基础设施的不断完善，传统基建支出对GDP拉动的边际效果逐渐下降。此外，疫情冲击不同于传统的需求冲击，而更倾向于供给冲击，因此不能依靠传统的调节需求的财政政策。在“六保”的背景下，政府支出结构可以向民生支出方面调整，以疫情防控为契机，健全公共卫生体系。另一方面，需要加强受疫情冲击影响较大个体的支持，如提高失业保险金额，对稳定就业岗位的中小企业给予补贴等。

　　张敬伟：一是围绕“六稳”工作，落实“六保”任务。财政政策要确保不偏离“六稳”“六保”大方向，通过积极有为的财政政策，实现对全市场的有效激励，提振市场信心。同时，又要有底线和下沉思维，通过财政平衡，补上基层经济社会平稳运转的短板，保障市场末梢和基层民生在财政资金的滋养下顺畅运行。二是助力全面建成小康社会。虽然政府工作报告没有明确GDP增长目标，但若借助财政激励，使GDP增长保持在一定水平，有利于全面建成小康社会GDP总量预期目标的实现。

　　根本原则是与最终目标要挂钩

　　主持人：积极的财政政策更加积极有为，体现在财政支出上首先就是要保证支出的有效性，那么如何保证财政资金花得有效？怎样把钱用到位？

　　李戎：从中央和地方的分配看，今年增加的1.1万亿资金应主要由地方政府执行，中央政府支出甚至可能缩减。首先，地方政府应转变原有思路，走出基建支出偏好，向民生支出转型。长期以来，政府和学术界普遍重视基建支出的GDP拉动作用，忽略了民生支出潜在的乘数作用。事实上，有研究表明，民生支出可以带动居民部门的消费水平，从而将财政支出的作用放大，产生乘数效应。第二，除传统的民生支出外，也应加大对居民部门的转移性支出。本次疫情对居民部门造成了较为直接的冲击，居民收入显著下降，通过转移性支付直接助力居民消费，不失为一个政策选择。

　　张敬伟：一是做到预算上的公开透明，保障全流程的风险监控。用到市场主体和民生领域的每笔钱都要清晰，让企业和个人感受到实实在在的财政红利。二是有效投资要纳入绩效考核，各地资金使用过程、投放成果，尤其是中小微企业和基层民生的感受要成为重要的考核指标。当然，最终公布的考核结果不是简单的排序，而是要有详实的质量体系作为支撑，向社会公布。三是要对资金投放进行有序调整。预算计划要适应市场和民生变化，比如给小微企业甚至是街头摊贩予以资金支持，既畅通了市场末端的毛细血管，也激活了消费市场。

　　匡贤明：财政支出要花得有效，根本原则是与最终目标要挂钩。因此，第一，财政支出的拨付要到位、及时。在符合程序的情况下要保障支出进度。财政支出不及时，资金积压严重，势必严重影响财政支持的效果；第二，保障财政资金的供应。重点加强特殊债券的发行。这些债券是专项债券，如果不能及时有效地在市场发行，势必影响专项建设。第三，加强资金预算管理。既要保障支出进度，又要合法合规，关键是提高预算绩效管理成效。同时，需要加强第三方评估，引入第三方的评估，保障财政支出发挥作用。

　　财政风险是否会放大，取决于财政政策的效果

　　主持人：有人表示，目前的财政政策是“以财政风险对冲疫情带来的公共风险”，如何理解？在政策落实中，财政风险如何防控？

　　张敬伟：积极有为的财政政策，辅以货币金融政策，形成逆周期政策性组合拳，来对冲疫情带来的公共风险，是应有之义。今年赤字率上调至3.6％以上。“以上”意味着还有财政发力空间。1万亿元抗疫特别国债，也低于此前市场预期。所以，中央在财政支出规模上留有后手，财政扩张风险可控。同时我国是中央主控财政，形成了财税收入和支出相对均衡的体制机制，长期看不存在借债度日寅吃卯粮的系统风险。此外，财政资金使用明确要精准投放，各项资金预算既有规模上的控制，也有使用效果的考核。而且，财政扩张的投放规模和领域，并非一成不变，如果全球疫情好转、内外市场复苏，财政支出的总账和细账也会相应调整。当然，也要加强地方债务的刚性管理，将地方债务控制在计划范围内，堵住地方政府违规发债的漏洞，保证地方债增量的风险可控。

　　匡贤明：目前我国经济增长面临的是疫情冲击以及经济全球化的冲击，客观上是系统性风险，是公共风险。面对公共风险，单个市场主体和社会主体要有效应对，难度大。因此，需要发挥公共财政的作用，对冲公共风险。但不能简单地说是“以财政风险对冲公共风险”，风险不能对冲风险。说“以财政风险对冲疫情带来的公共风险”，想表达的是发挥财政的更大作用，用财政政策缓冲公共风险对单个市场和社会主体的冲击。

　　防范财政风险，需要严格财政纪律，强化财政管理，但要避免走财政赤字货币化的道路。根本上说，要按着中央的要求加快市场化改革，加快高水平开放，以更大力度的改革开放对冲公共风险。

　　李戎：财政政策是宏观经济政策的重要工具之一，其职能就是熨平经济波动。适当的财政政策组合如果能够降低本次疫情冲击对经济的影响，不但不会积累财政风险，反而会帮助减轻财政风险。我们不能从家庭或者企业财务的角度去理解国家财政。财政的主要职能包括解决市场失灵、调节收入分配和减轻经济波动，而不是积累财富。当然，财政风险是否会放大，取决于财政政策的效果。这就要求财政政策讲求提质增效，减税降费要落到实处，支出扩张更不能盲目。而财政支出向民生支出和转移性支出倾斜，是财政政策提质增效的关键要素。