以理论创新推动财政体制改革

　　【阅读提示】 财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。党的十八届三中全会提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一命题，这不仅对全面深化改革的各项实践起到政策纲领的作用，更具有高度的理论创新性。广大财政理论工作者应当以此为契机，坚持问题导向、立足中国实际，融合先进的思想文化成果，致力于推进财政学研究的理论创新。

　　深化财政理论研究乃大势所趋

　　习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上，向广大哲学社会科学工作者提出了“结合中国特色社会主义伟大实践，加快构建中国特色哲学社会科学”的历史任务。当代中国正经历着我国历史上最为广泛而深刻的社会变革，也正在进行着人类历史上最为宏大而独特的实践创新。这种前无古人的伟大实践，必将给理论创造、学术繁荣提供强大动力和广阔空间。哲学社会科学工作者应该立时代之潮头、通古今之变化、发思想之先声、积极为党和人民著学立论、建言献策，担负历史赋予的光荣使命。

　　在众多哲学社会科学门类中，财政学理论创新的任务尤为迫切。自改革开放以来，财税体制改革一直扮演着改革先行者的角色，或通过国家财政的放权让利，积极为其他领域改革创造条件；或通过政府角色的规范与归位，引领整个经济体制改革进程。同期财政理论关于政府职能定位及其与市场关系的深入研究，发挥了“知识变革和思想先导”的作用，为我国经济体制改革的顺利推进提供了有力的理论支撑。但是，最近十余年以来，主流财政理论囿于单一的经济学视角和对资源配置问题的过度关注，导致其对变化环境中各项具体改革及国家制度变革的理论支持相对走弱，这些问题值得引起我们高度重视。

　　当前，改革已经进入深水区和攻坚期，必须走全面深化改革之路，以勇于自我革命的气魄、坚韧不拔的毅力推进改革，敢于向体制机制中的顽瘴痼疾开刀，敢于触及深层次利益关系和矛盾，同时坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，从而让制度更加成熟定型，让发展更有质量，让治理更有水平，让人民更有获得感，真正实现“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一命题，这不仅对全面深化改革的各项实践起到政策纲领的作用，更具有高度的理论创新性。当前和今后一个时期，广大财政理论工作者应当以此为契机，坚持问题导向、立足中国实际，融合先进的思想文化成果，致力于推进财政学研究的理论创新。

　　财政学理论创新的时代背景

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。财政制度安排体现并承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方等方面的基本关系。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。其中“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系”，经济体制改革的一个重心又放在财税改革上。可以说，财税改革是全面深化改革任务的重点。因此，未来能否通过深化财税改革，卓有成效地建立起适应国家治理体系和治理能力现代化要求的现代财政体制，对于改革总目标的实现可谓至关重要。

　　然而值得注意的是，本世纪初以来，我国财政学研究与教学出现了一些“一边倒”倾向，一些学者过于全面跟随和模仿英美。当代英美主流财政学又被称为“配置范式的财政学”，它更为关注既定制度背景下资源配置效率的最优化，而忽略了历史上曾经主导财政学研究的国家和社会治理问题。如果完全将“治理”这一关键词搁置一旁，则无以理解财政作为一种制度体系应当如何发挥其作为国家治理的基础和重要支柱的作用，无以回应时代的大问题。对于那些进入稳态社会的国家和地区而言，其财政学者遵循配置范式、埋首于既定制度框架下的技术配置细节是可以理解的，而我国仍处于转型阶段，重要领域的制度建设尚未完成，我国财政学要对未来国家制度建设做出贡献，研究者必须认识到并注意克服上述缺陷。

　　理论创新要做好四方面的工作

　　当前和今后一个时期，以理论创新推动财政体制改革，要做好以下4方面的工作。

　　第一，以研究对象的转向，推动探索公平、有效的公共事务治理机制。广义社会系统由政治、经济和社会三大子系统构成，因此对应着三大治理体系，即政府治理、市场治理和社会治理。每一种治理体系都涉及3个方面，即由谁治理、如何治理、治理得怎样。其中如何治理，涉及钱从哪儿来（税收）、用到哪儿去（支出）和如何实现过程与结果控制（预决算），属于狭义的财政问题，即公共资金收支及其资源配置效率问题。由于财政学在本质上是一门关于社会如何构成和国家如何治理的学问，它研究社会成员在特定的历史、政治、经济、文化等环境下，如何通过交往互动而实现有序、正义的公共治理，因此不应自限边界，将研究对象定位于狭义财政问题。自上世纪70年代以来，世界各国涌现了各种有关公共事务治理机制的创新尝试，探索市场和社会机制在公共治理中的作用与限度。最近若干年来，我国财政政策实践逐渐尝试引入相关理念，研究对象的转向，有利于吸收和借鉴国际经验，探索政府、市场和社会三种治理机制间的合理关系，实现政治秩序、市场活动和社会机制的平衡，为党的十八届五中全会提出的“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”服务。

　　第二，以研究范式的转型，推动形成多中心的治理结构。传统财政理论凡事都寻求在决策者看来唯一的最优模式，忽略了社会成员个人的主动性、积极性和参与性。而现实生活中的公共治理问题，绝大多数都是地区性和群体性的，它们要求一种扁平化的、多中心的治理结构与之匹配。财政学研究的交易范式为此提供了另一种理论选择，它假定社会成员在既定的法律规则下，通过自主商谈和契约，决定公共事务的具体处理办法。财政学研究从最优化范式向交易范式的转型，体现了公共事务治理中应当坚持的“共享发展”原则，符合党的十八届五中全会提出的“人人参与、人人尽力、人人享有”的要求，有利于在比较制度分析的基础上发现行之有效的制度安排。

　　第三，以研究视界的扩展，推动构建多元化的公共物品与服务供给方式。现代国家的核心责任，是以合意的成本为公民提供所需的公共物品与服务。这些年虽然国家财政实力不断增长，亦对教育、医疗、养老、住房等民生问题投入很多，但这些仍远远不够。未来应把公正而有效地供给公共物品与服务当作重大任务来抓，建立健全公共物品有效供给的各类制度安排。为此，财政学应扩展研究的视界，借鉴产权经济学、契约经济学等相关理论成就，对各类公共服务的性质差异及其对供给方式的影响进行比较研究，推动建立多元化的公共物品供给方式，通过财政税收制度的安排，引导社会资本有效参与公共产品提供，提高公共服务共建能力和共享水平。

　　第四，以研究主体性的塑造，推动建立有中国特色的现代财政体制。中国哲学社会科学研究要有主体性和原创性。这要求我国的财政学研究要做到既能融入国际学术界，同时又保有对自身问题及解决方式的独立判断。当代财政学者应立足中国历史与现实、并融会中西方的相关思想资源，辨析其各自的合理成分及适用条件，在不断推进理论创新的基础上，推动财政税收制度创新，为建立健全现代财政税收制度、实现全面深化改革的总目标贡献智慧。

　　过去的公共政策实践表明，厘清政府、市场和社会的边界，在明晰各级政府事权和支出责任的基础上合理划分收入，并以公开全面透明的预决算制度和政府审计制度保障财政运行的规范性，推动建立现代财政体制，是我国“十三五”时期所要面对的一个重大课题。为此，一是应把财税工作的重心，从重视收入筹集转向更多地重视支出结构调整和支出效率提高。筹集收入固然重要，但那只是有效提供公共物品与服务的必要条件，充分条件还是如何管好、用好财政资金，使财政支出的结构、规模和使用过程更有利于围绕公共服务的有效和公正供给而展开。二是要严格财政预决算制度，推进预算民主化进程和预算的公开、透明，把有限的财政资金用到刀刃上，杜绝贪腐行为与浪费现象。三是要使各级政府事权和支出责任进一步明晰化，确保人民群众的基本公共服务需求得到有效满足。四是要确立以规范的税收收入为主的财政收入体系，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。

　　（本文来源：经济日报 作者：中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心 马 珺）