创新政府监管方式 加快发展新经济

　　[摘 要]       当前，中国经济正处于下行通道，要重振中国经济，大力发展新经济势在必行。但是，由于新经济本质上是一种“破坏性创新”，不仅涉及既有利益格局的重大调整，同样也涉及包括财税政策在内的政府监管理念、体制机制、方式方法的重大改革。本文全面解析了新经济之“新”与旧监管之“旧”，并提出了创新政府监管的主要政策建议，重中之重在于从“管理”到“治理”，积极引入平台治理、协会治理和大数据治理，以适应和推动新经济的发展，顺利实现中国经济的转型升级。

　　[关键词]      创新；政府监管方式；新经济

　　[中图分类号] F20                                      [文献标识码] A

　　在中国经济发展进入新常态的大背景下，李克强总理在今年的《政府工作报告》中首次提出了“加快发展新经济”。从国际经济的大趋势看，新经济代表了第三次工业革命的方向，具有无比广阔的成长空间。按北京大学国家发展研究院与财新智库共同发布的新经济指数，2015年我国新经济已占到整个经济的三分之一以上。加快发展新经济、实现新旧动能接续转换，既利当前又利长远，具有非比寻常的重大意义。我们努力推动供给侧结构性改革，很大程度上需要政府监管体制改革，创新政府监管方式，为新经济成长保驾护航。

　　一、加快发展新经济具有现实紧迫性和长远战略性意义

　　一般认为，新经济是指在经济全球化背景下，信息技术（IT）革命以及由信息技术革命带动的、以高新科技产业为龙头的经济。在我国，新经济有广义与狭义之分。狭义的新经济主要指互联网经济、网络经济、数字经济等。广义的新经济范围则大得多，按北京大学国家发展研究院与财新智库的定义，所谓新经济具有三个特征，高人力资本投入、高科技投入、轻资产。已被该指数纳入的新经济范畴共有几大行业：节能与环保、新一代信息技术与信息服务、新材料、新能源汽车、新能源、高科技服务与研发、生物医药、金融服务与法律服务、高端装备制造业等。我们认为，凡是与新技术、新产业、新要素、新能源、新材料、新业态、新模式等相关并相互作用的经济都可以归属于新经济。既然是新经济，就有许多新的特征，试举几点：一是新要素，即信息成为新的独立的生产要素。谁拥有更多的信息，谁就拥有更多机会与财富。这一点正在对传统的经济学理论和产业发展产生前所未有的影响。二是新基础设施，即互联网成为新的基础设施。互联网正在演化为社会性的基础设施，如同铁路、公路、电力等传统基础设施一样，全世界正处于互联网这一全新信息基础设施的“安装期”。三是新主导权，即商业活动的主导权从生产商、流通商向消费者转化。传统的信息不对称正在发生逆转，这无论是对于企业还是对于政府，都有着非比寻常的意义。

　　其一，加快发展新经济是中国经济进入新常态后的现实需要。习总书记指出，认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。2014年以来，我国经济逐渐进入“新常态”的特征愈发明显，经济增长速度已由高速增长转为中高速增长。从今年情况看，当前我国经济面临着来自投资、出口减速所带来的沉重压力，以基础设施、制造业、房地产为主的三大传统经济下行势头明显。要对冲这一下行压力，保持我国经济的稳定增长，就必须从过去的要素驱动、投资驱动转向创新驱动，就必须大力发展新经济，将新动能和传统动能提升改造结合起来，形成混合的动能，共同驱动我国经济增长。

　　其二，加快发展新经济是应对国际经济关系新变化的重大举措。2008年的全球金融危机给世界经济造成了重大打击。迄今为止，世界经济仍然未能完全走出后危机时代的阴霾。特别是今年以来，世界经济增长乏力，不稳定不确定因素明显增多,一些国际组织已相继下调了对今年全球经济增长率的预计。为了应对冲击，各国都加大了结构性改革的步伐，各种形式的贸易保护主义有所抬头。与此同时，我国经济体量在2015年已首次突破了10万亿美元大关，成为世界第二大经济体。面对如此体量的经济体，必须同时统筹国际与国内两个市场，外需与内需并重。大力发展新经济，有助于提振内需，有助于推动国内经济的升级换代，有助于应对复杂国际局势的变动。

　　其三，加快发展新经济是更高水平参与第三次工业革命竞争的时代要求。当前，人类社会正站在第三次工业革命的门槛上。与第一次工业革命、第二次工业革命相比，我国面临的机遇条件更加充分，就互联网而言，目前我国是世界上互联网应用最好的国家之一。2015年，我国网上零售额达到38773亿元，比上年增长33.3%；中国网民已达6.68亿人，比整个欧盟的人口数量还要多。在全球互联网公司市值十强中，中国独占4席。互联网经济对于中国GDP的贡献已达到7%左右，“互联网+”已经渗透到生产生活的方方面面。由于历史原因，我们错过了第一次工业革命、第二次工业革命，现在绝对不能再错过第三次工业革命，我们要紧紧抓住历史性的机遇。

　　其四，加快发展新经济是全面建成小康社会和实现“中国梦”的战略支撑。党的十八届五中全会明确了到2020年全面建成小康社会的宏伟蓝图。相对于2010年，到2020年我国的GDP总值与城乡人民群众的收入要实现翻一番的目标。据此，有关部门的测算表明，要达到这个目标，未来五年间我国的经济增长速度必须保持在6.5%左右。从现在的情况看，由于支持经济增长的传统动能趋弱，必须要有新的动能兴起、发展和成长，以对冲传统产业下行所带来的压力。发展新经济势在必行。长远而言，跨越中等收入陷阱、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，也要建立在大力发展新经济的基础之上。

　　     二、我国政府监管方式改革的积极进展和存在的不足

　　2013年以来，党中央、国务院着力推进简政放权、放管结合、优化服务，深化监管体制改革。本届政府成立之初，国务院部门各类审批达1700多项，相关审批过程手续繁、收费高、周期长、效率低，严重抑制市场活力、制约经济社会发展。三年多来，经过各方面的共同努力，共取消和下放行政审批事项618项，提前超额完成本届政府向社会承诺的“减少行政审批事项三分之一以上”的目标。非行政许可审批彻底终结。连续两次修订了政府核准的投资项目目录,中央层面核准的项目数量累计减少约76%，95%以上的外商投资项目、98%以上的境外投资项目改为网上备案管理。大力实施商事制度改革并取得明显成效，工商登记由“先证后照”改为“先照后证”，前置审批精简85%，注册资本由实缴改为认缴，全面实施“三证合一、一照一码”。个人和企业资质资格认定事项压减44%。加大了减税和普遍性降费力度,先后出台了一系列税收优惠政策,不断扩大营改增试点范围,砍掉了大部分行政审批中介服务事项,取消、停征、减免一大批行政事业性收费和政府性基金,据测算每年可减轻企业负担1500多亿元。中央政府定价项目减少80%，中央对地方财政专项转移支付项目减少一半以上。在放权的同时,创新和加强事中事后监管,针对群众期盼优化公共服务。各地在承接上级下放权限的同时，积极推进本层级的“放管服”改革，多数省份行政审批事项减少50%左右，有的达到70%。这一系列改革极大激发了市场活力和社会创造力，推动了新经济的成长。自去年以来，全国平均每天新增市场主体4万户,其中新登记企业平均每天新增1.2万户，城镇新增就业连续三年超过1300万人。

　　近几年，我国在转变政府职能、深化监管体制改革方面取得了很大进展。在肯定成绩的同时，也要清醒地看到，当前政府的监管体系还存在着很多问题。总体而言，现行政府监管主要是与传统经济相适应的一种管理方式。主要有以下几个方面问题：

　　其一，从“管理”到“治理”的理念尚未完全形成。在市场经济条件下，政府监管制度改革在价值导向上应体现为从规制到治理的政府理念变迁，即由人治转向法治、由统治转向治理、由规制转向服务，打造阳光透明、程序规范、诚实信用、便民高效、服务为本、责任明确的治理型政府。政府的管理重心要由管制功能转向服务功能、激励功能、导向功能和调节功能。从目前的情况看，一个规则明确、标准详细、流程科学、多方参与、以治理为导向的政府工作理念还没有形成。

　　其二，政府监管的标准化工作才刚刚起步。所谓政府监管标准化，就是将标准化的思维、理念和技术植入政府监管的全过程，一方面提升行政审批效能，另一方面约束部门和官员手中的自由裁量权，最大限度地降低社会交易成本。目前，这方面的工作才刚刚起步，各地政府无论是行政审批的项目清单、收费清单、责任清单等都差异过大，相关的审批流程、监管要则还没有形成统一标准，监管的方式方法更是五花八门。

　　其三，整体政府任重道远。所谓整体政府是指不同级次的政府、同一级次政府的各个部门，均能在同一政策目标的引领下，协同一致地行动，以形成最大合力。目前，我国政府监管中存在着明显的部门不够协调、上下不够联动的问题，需要引入更多的整体和系统思维，以加强合作、形成协同、协调的工作方式，向社会提供一套无缝隙的公共管理服务。

　　其四，对新问题新需求难以及时回应。信息技术的发展催生了一系列新业态、新模式、新产业的发展，对政府监管也提出了很多新要求。与新经济一日千里的发展势头相比，现行政府监管体系还很不相适应。如一些新型企业在工商登记时可能面临着难以归类的问题，政府对于这些新型企业的业务流程、业务形态十分陌生，更不要说准确识别其中的风险点和加强监管了，这使得政府对于新经济的监管既可能过度、也可能过宽，出错的可能性大大增加，不利于其健康成长。另外，现行政府监管对于互联网、大数据等新技术的应用也明显不足，监管效能有待进一步提升。

　　三、推动监管方式从管理到治理的转型升级

　　党的十八届三中全会指出，要实现国家治理体系和治理能力的现代化。从管理到治理，虽然只有一字之差，但内涵与意蕴却大不相同。“管理”是单向的、强制的、刚性的，而“治理”则强调多元化、网络化、协商、共治。随着新经济的广泛兴起和快速发展，政府必须创新监管模式，从管理到治理，从审批前准入为主到准入后进行全链条监管，从传统的手工管理到全面适用互联网、大数据等新技术，实现政府监管方式转型升级，为新经济的成长提供保障支持。

　　其一，大道至简、底线监管。对于新经济的政府监管，首要问题是态度与原则。当前新技术、新产业、新业态、新模式层出不穷，它们在发展模式、机制和特点等方面与传统经济有很大的不同，有的远远超出了已有的认知能力和水平。简单套用已有的监管思维与监管做法，就很可能文不对题，即使出发点是好的，结果却事与愿违，既影响新经济发展，也伤害政府的公信力。近期针对跨境电商的“新政”被紧急叫停就是一个生动的例子。因此，对于新经济，各部门首先应当承认其“新”，承认其可能超出了政府已有的认知范围，承认现有的监管规则可能是不适用的，在此基础上再讨论如何监管。历史经验告诉我们，任何新生事物的成长，首先需要的是一个宽松的发展环境，因此，政府监管应当贯彻“大道至简”、“底线监管”的原则，守住法律法规的底线，只要在法律认可的范围内，就宜将广阔的空间留给各类市场主体，政府不要轻易出手。特别是对有些一时看不准的东西，可以先观察一段时间。当然，那些已经经过实践证明可能造成严重不良后果的，则要严格加强监管，果断出手。总之，烦苛管制必然导致停滞与贫困，简约治理则带来繁荣与富裕，大道必然至简，有权不可任性。

　　其二，从管理到治理，推动监管方式转型升级。即使是那些看得准的新生事物,比如基于“互联网+”和分享经济的新业态，也要探索新的监管之道。新经济不仅“新”，而且参与者众多。面对新经济，原来由政府主导的自上而下的垂直型管理需要转变为政府市场、政府与社会组织协同共治的扁平化治理。一是平台化治理。在互联网经济中，平台作为一个节点，汇聚着产销双方，汇聚着机构、个人、第三方等形形色色的参与者，既是交易的平台、数据的平台，也是信用的平台和消费者保护的平台。当前的网络平台，已经呈现出多中心的生态景观，既有以商品交易为核心的阿里和京东平台，也有以社交为核心的微信和微博平台，还有以版权处理为核心的乐视和爱奇艺平台和以撮合为核心的滴滴和优步平台。这些网络平台形成了一些参与者共同认可的重要规则，影响力和带动性很强。以淘宝为例，通过多年的运作已形成了一整套规则体系，有效地管控着数以千万计的各类参与者。这些规则，是在各类参与者的高频互动、在管理人员的严密技术监控下形成的，具有很强的内生性和合理性，参与各方接受的程度很高。在此基础上，淘宝甚至建立了“判定中心”，请网上的志愿者组成陪审团，对网上的纠纷进行判定。这个判定中心每天处理的纠纷数量，是传统仲裁机构所无法达到的。因此，政府在对于新经济的监管中，要十分重视平台的作用，主动与平台协作，形成平台化治理。要点是将平台作为政府和个体之间的媒介与缓冲，政府管平台，平台管个体，并在与平台的协作和互动中，将其中一些具有普适性的规则上升到国家法律法规的层面，对于一时看不准的东西，则可以由平台为主，继续在各方互动中逐渐探索清晰。二是行业协会治理，即发挥好相关的行业协会在新经济中的治理作用。试举一例。2008年成立的中国互联网协会调解中心负责调解会员单位之间、会员单位与法人、其他组织之间相关民事纠纷。这个中心自成立以来，已调解了大量案件，仅在2014年，就受理了各地委托的涉及网络知识产权侵权案件3087件，调解成功率达到 54.95%。这说明在新经济时代，政府监管要取得实效，除了要有传统的、自下而上的政府层级结构的权力线之外，还必须与各类合作伙伴建立起横向的行动线，这是新时期提高政府监管绩效的要点所在。

　　其三，从信息孤岛到大数据，创新政府监管的技术手段。国务院《促进大数据发展行动纲要》指出，大数据已成为“提升政府治理能力的新途径”。在对新经济的政府监管创新中，要十分重视大数据技术的应用，构建起一套“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的新机制。一是要争取在可见的时期内，全面实现政务活动的网络化、虚拟化、信息化，特别是涉及企业、群众日常需要办理的事务，应尽快全部在网上运行。二是要逐步实现计算机对数据的自动流程化管理，做到身份数据化、行为数据化、数据关联化、思维数据化和预测数据化，在数据汇集的基础上发现规律，发现风险点和薄弱环节，进而增强监管的针对性和有效性。三是要努力打破各类 “信息孤岛”，实现数据按需、契约、有序、安全式开放，形成不断开闭合的跨部门数据共享机制。为此，需要尽快研究数据开放与共享方面的立法问题。总之，大数据既是政府监管所必须倚重的一种技术手段，更是激发政府创新监管制度的重大机遇，要善加利用。

　　其四，在“简、放、服”的基础之上，继续深化政府监管体制改革。市场经济条件下，政府的职责之一是创造和维持规范有序的市场秩序和公平合理的竞争环境。对此，主要应抓好以下两个方面的工作。一是积极推进综合监管。针对长期以来存在的多头执法、重复检查、标准不一等痼疾,要按照权责一致的原则,继续推进市县两级市场监管领域综合行政执法改革,落实相关领域综合执法机构监管责任。同时,要建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制,实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认,消除监管盲点,降低执法成本。二是实施公正监管，推广“双随机、一公开”的新型监管方式。当前，要抓紧建立随机抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库,制定随机抽查工作细则，力争两年内实现全覆盖。三是促进各类市场主体公平竞争。一方面,要在降门槛、同规则、同待遇上下功夫，更好地激发非公经济和民间投资的活力。凡是法律法规未明确禁入的行业和领域,都应允许各类市场主体进入；凡是已向外资开放或承诺开放的领域，都应向国内民间资本放开；凡是影响民间资本公平进入和竞争的不合理障碍，都要统统打掉。另一方面,要重典治乱。依法打击各类侵犯知识产权、制售假冒伪劣、非法集资、信贷欺诈、电信诈骗等行为，维护健康的市场环境。

　　[作者简介] 张占斌，国家行政学院经济学教研部主任、教授、博士生导师；冯俏彬，国家行政学院经济学教研部教授、博士生导师。