把共担共享作为深化分税制改革着力点

　　近日，李克强总理在全面推开营改增、加快财税体制改革座谈会上强调，以营改增作为加快财税体制改革重头戏，激发市场活力，调动两个积极性。与营改增相适应，下一步财政改革必须从财政体制改革上寻求突破。而财政体制改革牵一发而动全身，改革涉及面广，调整的利益直接，不仅涉及中央和地方的财政分配关系，而且涉及国家和企业的财政分配关系，不仅仅是事权和财权的划分，更关系到政府职能的大小和政府职能的行使。财政体制改革如何推进，在做好顶层设计的同时，按照“共担、共享、共推”的要求，规划体制机制，建立科学合理、有效规范的体制机制，是深化分税制财政体制改革的有效着力点。

　　建立事权“共担”的责任机制确保政府职能得以实现

　　事权实质是政府职能的范围，而政府的职能范围不是固定不变的，界定的难度大，这种难体现在，一方面政府和市场的边界界定难。政府和市场关系的核心是要发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府的重要作用，但哪些事权属于市场作用范围，市场作用效率更好更高，政府不应该干预或减少干预，以发挥市场在资源配置中的决定性作用，确保政府职能的不“越位”；哪些事权属于政府的职责范围，属于市场失灵的领域，需要加大政府的作用力度，以避免政府职能的“缺位”。如何清晰界定政府和市场的作用范围没有统一的标准、固定的模式，难度大，更何况政府的职能范围也不是一成不变的，随着时间的变化和环境的变化，政府的职能范围也是变化的。另一方面是中央政府和地方政府的事权划分难。我国的国情复杂，决定了中央和地方政府之间事权界定的复杂性和困难性，中央和地方政府之间不少事权是“你中有我，我中有你”，仅靠中央或地方政府一头难以行使、难以实现或行使得更好。而事权划分又是分税制财政体制的前提和基础，是分税制财政体制不可或缺的组成部分。如何使政府的职能得以实现，又能够避免事权划分上的难题，推进分税制财政体制改革的深化，建立中央和地方事权“共担”的责任机制是一种有效形式。

　　中央和地方事权共担的责任机制的核心是“共担”，具体事权划分和职能行使上，能够明晰的尽量明晰，以明确责任，不能明晰或难以明晰的作为共同事权，明确各自责任。因此，除了国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规划和管理等作为中央事权、区域性公共服务作为地方事权外，更多地应由政府提供的公共服务作为中央和地方的共同事权，由中央和地方共同承担。在事权责任大小的划分上，中央根据不同公共服务的性质，不同区域地方政府财力的差异，中央承担相应的比例，以使政府事权更好地行使。同时，明确中央和地方作用点，中央更多地承担规划、制度等顶层设计方面的职责，地方更多承担具体操作层面的职责。在提供方式上，要把政府公共服务的职能行使和提供区分开来，有些公共服务的职能，既是中央要承担相应的事权，但不一定要中央直接行使相应的职能，中央可以通过委托代理的形式，委托地方来行使相应的职能，由地方代理中央承担事权，这样便于中央职能更好地行使。这种事权共担的责任机制，有利于政府职能的实现，是政府职能实现的有效形式，以避开中央和地方政府事权划分的难题。

　　建立财力“共享”的动力机制推进基本公共服务均等化

　　根据事权划分财权，使事权有财力保障是财政体制的重点。为了确保事权和财力的匹配问题，使事权有财力支撑，1994年推行的分税制改革对财力作了规范性的划分，将我国财力主体的税收划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并把增值税、资源税、证券交易税作为共享税，其中增值税的共享比例中央财政为75%，地方财政为25%；海洋石油天然气的资源税归中央财政，其他资源税归地方财政；由于证券交易税的特殊性，收入大头归中央财政，少部分归地方财政。2002年又把属于地方税的企业所得税和个人所得税改为共享税，共享比例为五五分成，2003年改为六四分成，60%归中央财政，40%归地方财政。2012年1月1日起我国又在上海开展了交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税的试点，即“营改增”试点，2013年8月1日起试点范围推广到全国。“营改增”以后意味着属于地方税的营业税改为共享税的增值税，实质是增加了共享税范围和规模。

　　分税制财政体制运行20多年来，不仅规范了中央和地方、国家和企业的分配关系，而且增强了财政的实力和调控能力。从我国分税制财政体制看，财力划分的特色是共享税占有重要位置，这是符合我国国情和税收征管需要的，不仅有利于做大财政“蛋糕”，共享税把中央和地方的利益凝聚在一起，劲往一处使，同向思维，自然避免了不必要的矛盾，有利于共同把财政收入“蛋糕”做到，推进经济社会发展。而且也符合我国税收征管的需要，把更多的税收改为中央和地方共享税，建立共享税为收入分配主体的分税制财政体制，地方和中央的税收征管目标一致，有利于税收的征管。

　　同时，把消费税从中央税改为中央和地方共享税，收入的大头归地方，这有利于一定程度上弥补“营改增”后地方财力的减少。其他的税收收入归属可以在原有的基础上保持不变，以维护分税制财政体制的连续性和稳定性。在收入划分的基础上，进一步规范财政转移支付制度，要清理、整合、规范专项转移支付，减少财政专项，尤其要取消竞争领域的财政专项和地方资金配套，扩大一般性转移支付的比例，把属于均衡财力的财政专项纳入一般转移支付，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的财政转移支付，以更好地发挥财政转移支付均衡财力的功能，确保这些地区政府事权的履行，实现基本公共服务均等化。

　　（作者系浙江省财政干部教育中心研究员）