昨日报载，近年来，中央相关部委和地方政府都有程度不同的财政资金结余。根据国家审计署公布的数字，2014年22个中央部委没有用出去的资金达到1495亿元，18个省本级财政没有用出去的资金竟高达1.19万亿元，实际趴在账上“沉睡”的资金可能更多，其中，中央部委“沉睡”资金之中近一半是教育、科技资金。
我们认为，造成财政资金“沉睡”在账上的原因主要有以下几个方面：
一是预算编制欠科学，预算执行不力。目前我国政府部门预算采取的预算方法主要是基数加增长，即参照去年的部门预算基数再按照通胀率水平作出上调，没有按照绩效预算的要求，把预算建基于部门财政资金使用的效率评价上，结果是，政府部门编制预算的时候随心所欲的成分较大，钱花不出去也就不奇怪了；
二是财政资金“专款专用”的要求所致。所谓专款专用，即“买油的钱不能拿去打醋”，在我国现行预算制度下设有大量财政专项资金，并对资金使用的范围和方式作了严格的限制。例如，“财政专项扶贫资金”，需要地方政府先按比例拨付一定数额的资金，中央财政的资金才会到位；如果地方政府因各种理由没有往专项里拨付资金，中央财政的资金也不会支付。如此一来，尽管年初编制中央部门预算时对相关财政专项作了资金安排，可是最终资金还是无法支付出去，从而造成财政资金“趴在账上沉睡”；
三是地方政府法定支出的财政资金过多。例如，按照义务教育法的规定，地方政府用于义务教育财政支出必须占到当地GDP的4%以上，为什么是4%？可能该比例对于一些地方而言是太多，对另一些地方而言则可能太少，在“一刀切”的法律要求下，加上预算资金管理不到位，就会导致大量财政资金用不出去；
四是现行预算体制与教育、科研应有的支出方式产生了矛盾。教育是百年大业，科研则需要成果积累，并非短期可以见成效。可是现行的预算管理体制则要求年初编制教育、科技预算，年中资金从中央主管部委下拨到各地方政府业务主管部门，到年底财政部门为了证明当初预算编制是正确的，同时也要应对审计部门的检查，则要追问钱花出去没有，花得怎么样，地方政府乃至用钱的教育科研部门往往无所适从，中央有关部委拨到地方主管部门账上第一批资金还没有花掉，中央有关部委就不会拨付第二批、第三批资金，从而导致中央部门大量的与教育、科技相关的资金“沉睡”在账上；
五是暴露了部门财政专户的现金管理存在很大的漏洞。目前，政府部门一般都拥有资金量大小不一的财政专户，以方便政府部门财政支出，可是这样的便利可能也带来了财政专户的管理问题：一些拥有较多下属单位的部门，例如卫生部门，其下属的医院会产生大量的收入，从而使得卫生部门的财政专户收入快速增加，专户之中的这些现金收入何时、按照何种比例上报或者上缴当地财政部门？上报财政部门的财政专户收入是列入当年卫生部门的额外支出专项，还是必须纳入下一个财政年度卫生部门的预算支出安排？往往并不清晰；而上交当地财政部门的这部分财政专户资金是由当地财政部门统筹安排还是只能用于安排卫生部门的预算支出？也不一定有准确的答案。
再有，就是近年来，中央和地方政府严格执行八项规定，没有太多的人敢“顶风”动用财政专户资金，故大量财政资金结存也就不难理解了。
自2014年以来，中央政府频繁出台政策措施改革预算管理体制，大幅清理财政专户，压缩专项财政资金，加上新预算法已经生效，相信对有效控制2015年乃至今后沉淀在账上的财政资金的增长会起到积极的作用。
然而，我们认为，解决这个问题的根本出路在于改变现行基数加增长的预算编制模式，以基于绩效预算的零基预算方式代替之，让老百姓有机会向使用财政资金的政府部门问责，从而真正建立现代财政制度。
（作者是中山大学岭南学院财政税务系主任）
（责任编辑：年巍）
