提要

　　构建全国公共数据资源“一本账”可以将分散的公共数据资源进行统一管理，促进公共数据在全国不同地区和机构之间的流通和共享，提升公共数据供给水平，提高市场主体对于公共数据应用场景挖掘与产品开发的积极性，为数据要素市场化配置提供支撑，让公共数据“供得出、流得动、用得好”。

　　公共数据是我国数据资源的重要组成部分，以构建全国公共数据资源“一本账”为基础，推动公共数据资源开发利用走向制度化、体系化与规范化，是在全国范围内实现公共数据安全、高效流通的关键一步。

　　公共数据资源开发利用存在优化空间

　　公共数据资源可用性有待增强。一方面，高质量的公共数据供给是公共数据资源开发利用的基础，然而出于数据安全与隐私保护的复杂性、开发利用的技术标准与规范的严格性等因素，部分数据资源持有主体对于数据开放的意愿较低、内生动力不足；同时，公共数据储存于不同层级的部门和行业，各持有主体对公共数据的存储标准与格式要求不尽相同，导致公共数据呈现分散化、碎片化状态。另一方面，当前数据应用场景主要集中于金融、工业、互联网、能源、交通等领域，数据要素市场对于部分公共数据的需求尚未激活，公共数据持有主体还需进一步挖掘市场需求。

　　公共数据交易效率还需提升。当前，数据要素市场基础制度尚待完善，还要继续健全权属登记、市场交易、收益分配、权益保护等法规制度，进一步激发市场主体参与公共数据交易的积极性。同时，不同公共数据持有主体之间往往存在数据壁垒，跨层级、跨区域、跨行业的公共数据流通共享难度较大。公共数据交易效率的提升需依托全国范围内的公共数据资源整合，并围绕公共数据的市场应用需求聚合市场主体，打通能够链接上下游企业的公共数据交易流通产业链条。

　　构建全国公共数据资源“一本账”，可以将分散的公共数据资源进行统一管理，促进公共数据在全国不同地区和机构之间的流通和共享，提升公共数据供给水平，提高市场主体对于公共数据应用场景挖掘与产品开发的积极性，为数据要素市场化配置提供支撑，让公共数据“供得出、流得动、用得好”。

　　公共数据资源登记是构建全国数据“一本账”的关键支撑

　　公共数据资源登记是构建全国公共数据资源“一本账”的基础性工作，其逻辑在于通过明确登记主体、登记程序和登记机构的责任，实现对全国公共数据资源的全面、准确、及时记录和管理。这一过程不仅有助于提高公共数据的可用性，还能为公共数据的共享、开放和授权运营提供重要支撑。今年1月，国家发展改革委、国家数据局印发《公共数据资源登记管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），为建立公共数据资源底账、提高公共数据资源可用性奠定基础。

　　具体而言，《暂行办法》主要从以下三个方面推动公共数据资源开发利用。

　　一是促进公共数据资源开发利用规范化。根据《暂行办法》规定，公共数据资源的登记主体为根据工作职责直接持有或管理公共数据资源的单位，以及依法依规对授权范围的公共数据资源进行开发运营的法人组织；登记内容包括数据来源、存证情况、数据安全风险评估、应用场景信息等。通过公共数据资源登记，可以全面、准确地记录公共数据资源的基本信息，通过统一的登记平台和编码规则，提升数据的标准化、规范化水平，实现登记信息的互联互通，形成全国范围内的公共数据资源目录，构建全国一体化的公共数据资源登记体系。

　　二是推动公共数据治理体系现代化。《暂行办法》明确了登记主体、登记机构的责任和义务，一方面，能够整合分散的公共数据资源，为政府决策提供全面、准确的数据支持，提升公共服务的科学性与精准性，提高政府的决策与服务水平。另一方面，能够有效解决公共数据资源管理中的职责不清和标准不一问题，促进政府部门之间的公共数据共享和协同工作，提升政府的数据治理能力，加快数字政府建设进程。

　　三是强化数据安全与权益保护。数据安全与个人隐私保护是公共数据资源开发利用的红线。《暂行办法》规定，公共数据资源登记需遵循“依法合规、公开透明、标准规范、安全高效”原则，在登记要求、登记程序、登记管理、监督管理等章节的规定中，也强调了对国家安全和公共利益、商业秘密、个人隐私和个人信息权益的保护，例如第七条，要求登记主体在申请登记前应在保障安全的前提下对公共数据资源进行存证，确保来源可查、加工可控。收益分配机制是激发数据交易市场活力的关键。登记的公共数据来源、数据资源情况、存证情况、产品和服务信息等，有助于界定公共数据资源的相关权利归属，为判断数据在不同环节的价值贡献提供重要依据，也为解决权属争议提供保障。

　　多措并举推进全国公共数据资源“一本账”建设

　　构建全国公共数据资源“一本账”是一项系统性工程，要以登记制度为基础，协同数据标准化建设、技术支撑和法律保障，实现效率与安全、公益性与市场化的平衡。

　　在公共数据登记过程中，应注意以下问题。第一，保障公共数据供给质量，对登记的数据质量进行严格把控，避免虚假、错误数据进入“一本账”，对于非授权运营数据，采用鼓励而非强制登记，尊重市场主体意愿。第二，建立公共数据共享与协同治理机制，推动跨部门、跨地区、跨行业的数据共享，为统筹解决数据权属争议、共享规则冲突等问题提供协商平台。第三，注重对接实际应用需求，登记平台应与公共数据资源开发、应用场景深度对接，提升登记平台效用。第四，加强社会监督与公众参与，除登记公示期内允许社会公众提出异议以外，也需要在公共数据后续的开发利用环节加强社会各方参与，可向社会公布公共数据开发利用的收益与成效。

　　此外，还需要通过数据标准、技术支撑与法律保障协同推进全国公共数据资源“一本账”建设。首先，提高数据标准化程度，制定并完善全国统一的公共数据资源分类标准、编码规则、数据格式、字段定义等，并在登记环节实行数据分类分级保护制度，提高公共数据登记便捷度，为后续公共数据资源开发利用提供清晰指引。其次，增强数据技术支撑，一方面，可在公共数据开发利用中引入隐私计算技术，实现数据“可用不可见”，降低公共数据的安全风险，另一方面，加强不同层级平台的互联互通，确保平台间数据接口兼容。最后，强化法律与政策保障，进一步细化数据所有权、使用权、收益权的分配机制，明确数据产权归属，减少因权属模糊导致的登记争议，也可制定禁止或限制开放的公共数据类型负面清单，并根据公共数据资源开发利用实践动态更新。

　　（陈兵：南开大学法学院教授、博导，南开大学数字经济交叉科学研究中心研究员；董思琰：南开大学法学院博士生）