去年底举行的中央经济工作会议明确了今年经济工作的总体要求和政策取向，提出“要实施更加积极的财政政策”。实施更加积极的财政政策，是此次会议对2025年财政政策的定位，有着新的政策含义，需要深入理解。
什么是更加积极的财政政策
财政政策的力度加大。更加积极的财政政策，是与之前相比较而言的，意味着提高财政赤字率、安排更大规模政府债券等。通过这些措施将社会闲散资金或未充分利用的财力集中起来，形成更充分的财力，政府就可以加大财政支出强度，从而调动更多社会资源、扩大有效需求、挖掘经济增长潜力、创造更多物质财富，确保对经济增长形成强有力拉动，促进实现经济社会发展目标任务。这符合“经济—财政—经济”这一财政政策发挥作用的基本规律。在当前国内需求不足的情况下，实施更加积极的财政政策，加大政策实施力度，才能形成更充足的财力和更好的政策效果。
财政政策的主动性增强。更加积极的财政政策包括超常规逆周期调节的内容。超常规逆周期调节是财政政策有效实施的需要。逆周期调节是财政政策作用的基本方式，就是要让经济回到稳定增长的轨道上来。超常规是预期管理的内在要求，是预期管理水平进一步提高的表现。预期管理是主动作为的体现，加强预期管理，才能更好发挥财政政策的引领作用。
更加积极的财政政策还意味着财政政策及其运用更加成熟。回顾历史，在积极应对1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机中，我国都实施了积极的财政政策。进入新时代，我们党对财政政策的运用更加娴熟，实施更加积极的财政政策就是其充分体现。同其他经济政策一样，财政政策的制定既要求尊重经济运行规律，充分掌握各方面信息，又要求适应形势变化及时调整，做到因时因势而变。这体现了把握科学规律和坚持辩证思维的有机统一，保持了政策目标的一致性。当前，包括财政政策在内的各项经济政策，目标都是推动经济持续回升向好，为推进中国式现代化添砖加瓦。
为什么实施更加积极的财政政策
适应市场需要、回应社会关切的选择。财政政策历来可以发挥“四两拨千斤”的作用。实施更加积极的财政政策，既是适应市场需要、回应社会关切的选择，也是财政担当作为的重要表现，能够有效提振社会信心。同时要认识到，实施更加积极的财政政策还需要做好政策沟通，推动有效市场和有为政府更好结合。在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中起决定性作用。加强政策沟通，使更加积极的财政政策得到市场有效回应，就不是政府在唱“独角戏”，而是通过财政政策充分动员市场力量、充分尊重经营主体的积极性主动性创造性、充分激发市场活力，使市场作用和政府作用形成合力，放大政策效应。
对增量财政政策的延续和深化。去年9月下旬以来，面对经济运行出现一些新的情况和问题，党和国家推出包括增量财政政策在内的一揽子增量政策。这些增量财政政策和存量财政政策一起促进股市楼市回暖，为经济回升向好提供了坚实支撑。在这批增量财政政策中，不少举措是跨年度的。例如，增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，分三年实施；连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债；等等。实施更加积极的财政政策，是增量财政政策的延续和深化，将进一步巩固政策成果，让有效的政策更加有效、持续用力、更加给力，同时也体现宏观政策取向一致性的要求。促进经济持续回升向好，还需要使更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策以及其他宏观政策共同形成合力，劲往一处使。
更好利用财政政策空间大这一积极因素。今年，外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行面临新的困难和挑战。确保我国经济航船乘风破浪、行稳致远，需要更好利用我国财政政策空间大这一积极因素。财政赤字率是反映财政政策力度和财政风险水平的重要指标，我国一直坚持合理、审慎确定赤字率水平，2024年财政赤字率按3%安排。而有些国家的财政赤字率已经突破3%，有的甚至达到两位数。与之相比，我国财政赤字率仍然较低。应该看到，国际上虽有一个所谓3%赤字率警戒线的说法，但这不是铁律。赤字率的选择，关键要看其对于财政运行的必要性和可行性，要根据党和国家事业发展全局来判断。通过安排合适的赤字率，确保财政正常运行，是党和国家事业发展的一个重要前提条件，也是财政作为国家治理的基础和重要支柱的表现。否则，基本公共服务就会受到影响，严重者甚至引发各种危机。与此同时，要统筹看待赤字率和债务率。债务率低，意味着赤字率提升有更大空间。2023年末，我国政府负债率为67.5%，与世界其他主要国家相比较低，有较大提升空间。同时，我国地方政府债务主要用于资本性支出，支持建设了一大批交通、水利、能源等项目，很多资产正在产生持续性收益。这些有效资产和优质资产能够为高质量发展提供有力支撑，也是偿债资金的重要来源，同时表明在与世界其他国家保持相同债务率条件下，我国还有更大的债务率和赤字率提升空间。要根据实际需要，用好这一有利条件，在财政可持续性得到有效保证的前提下，进一步提高财政保障能力。
把更加积极的财政政策落到实处
提高财政赤字率，加大支出强度、加快支出进度。要适当提高财政赤字率，增加发行超长期特别国债和地方政府专项债，加大支出强度、加快支出进度。需要看到，同样的财政支出规模，在不同时间支出会产生不同效果。因此，要在支出进度上做文章，能早就早。同时，要在保财政运行上下功夫，特别是为基层“三保”提供充分保障，这也是实施更加积极的财政政策的题中应有之义。在这一过程中，既要注意不同地方的共性问题，又要分析各自特点，因地制宜确保基层“三保”任务的完成。在此基础上，要优化转移支付的激励约束机制，防范重点领域风险，增加地方自主财力。
做好一些重点工作。要在充分的财力保障下，重点做好几项工作。一是支持扩大内需。当前，内需不足是制约我国经济增长的关键因素。扩大内需是稳增长的当务之急，其重中之重是提振消费，关键在于增加居民人均可支配收入。通过优化基本公共服务，减少居民的养老医疗等支出，相应增加居民人均可支配收入。落实就业优先政策，增加居民的劳动收入。加大消费品以旧换新支持力度，降低全社会物流成本，促进居民扩大消费。要支持消费场景扩大，提升服务消费品质，让新型消费可以更好落地。扩大内需还需要扩大投资，要积极扩大有效投资，以政府投资有效带动更多社会投资。二是支持现代化产业体系建设。科技创新是推动现代化产业体系建设的根本动力。为此，要着力支持科技创新，在支持基础研究的同时，支持企业加强自主创新，深入实施专精特新中小企业奖补政策，让科技成果得到更好应用。同时，加强对企业的纾困支持。此外，财政政策在支持保障和改善民生、城乡融合发展、生态文明建设、高水平对外开放等工作方面都要有所作为。这些工作重点不同，但都能够为推动经济持续回升向好增强后劲。
大力推进财政科学管理。强化国家重大战略任务和基本民生财力保障，离不开提高财政管理效益。实施更加积极的财政政策，要向科学管理要效益，提升财政治理效能。加强财政资源和预算统筹、深化零基预算改革、深化预算绩效管理、完善财会监督体系等，都是推进财政科学管理的重要举措，都能提高财政资金使用效率。同时，要通过合理配置财政资源、优化支出结构等，将资金用在刀刃上，最大限度提高财政资金的使用效率。要通过优化政府债务管理，巩固化债成果，坚决遏制新增隐性债。
深化财税体制改革。党的二十届三中全会《决定》对深化财税体制改革作出重要部署。实施更加积极的财政政策，要向深化财税体制改革要效益。比如，更加积极的财政政策包括增加中央对地方的转移支付的内容，在专项债的安排上也有增加地方政府综合财力的措施，这与建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，增加地方自主财力的改革要求是一致的。要全面落实税收法定原则，决不收过头税，规范非税收入管理，坚决防止乱收费、乱罚款、乱摊派。从企业角度看，形成更有利于促进全国统一大市场建设的税制，可以更好释放市场活力，增加经济发展后劲。研究同新业态相适应的税收制度，让税收收入的取得与纳税人负担能力相匹配，既有利于促进新业态发展，也有利于培育发展新动能新优势。
（作者为中国财政科学研究院院长、研究员）
