[作者简介]陈华强，澳门特别行政区立法会议员，澳门法制研究会会长。

　　[摘 要] 澳门特别行政区在回归祖国20年来，充分演绎宪法与基本法的“母子”关系，让宪法的精神和基本原则在澳门开花结果。在“一国两制”方针下，通过“高度自治”、“澳人治澳”等先行先试政策，宪法结出丰硕成果。实践证明，澳门回归后的管治模式是改革开放精神的成功案例，也是实现国家统一、人民幸福和民族复兴的正确路径。

　　[关键词] 澳门回归20年；宪法；澳门基本法；宪制秩序

　　[中图分类号] D63

　　[文献标识码] A

　　习近平主席在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出，《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）“是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究”。《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称基本法）是宪法的实施法，是适用于澳门特别行政区的宪制性法律。宪法和基本法共同构成了澳门特别行政区的宪制基础，是澳门特别行政区的法律渊源，具有最高的法律效力。澳门回归祖国20年来，宪法以其特有的方式，在澳门地区和居民心中逐渐生根、开花，结出累累硕果。

　　一、宪法和基本法的关系

　　关于宪法和基本法的关系在学术上曾出现许多不同的观点，主要包括：“普通法和特别法关系”说、澳门特别行政区的“小宪法”说和“母法和子法的关系”说等。在这些讨论中，笔者认同“母法和子法关系”说，较前二者而言，它更能客观体现宪法和基本法的关系和精髓。[1]

　　如果我们将基本法看作是宪法的特别法，是有悖于法理的，特别是关于法渊源的基本理论。宪法是具有最高法律效力的法律，基本法是属于宪法之下的全国性法律，两者所处的法律位阶不同，而特别法的说法只发生于同一位阶上的法律之间。因此，认为宪法与基本法是一般法和特别法、普通法和特别法的关系是不正确的。

　　在单一制国家中，宪法只能有一部，即使在联邦制的国家，作为具有主权性质的宪法也只能有一部。虽然基本法是澳门特别行政区的“宪制性法律”，但不能机械地认为这就是“小宪法”，因为宪法是最高法，不应有大小之分。

　　内地和港澳均有较多学者认为：宪法和基本法是“母法和子法”的关系。在这里须着重强调的是，宪法跟基本法的关系不像宪法和其他一般法律的关系，两者之间有着更深厚的关系，堪为深厚的“母子情”，因为宪法就是基本法的立法依据。基本法的制定源于宪法的授权，宪法通过赋予基本法的特殊地位来保障其效力。

　　宪法第五条规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。但不抵触不等于是立法依据。“‘不抵触’和‘为依据’有重大的区别，不抵触条件下，下位法的立法空间大。只要不抵触就行。而‘为作据’条件下，没有依据不得立法，下位法的制定内容受到了严格限制。”[2]其他的法律只要与宪法不相抵触就具有法律效力，但基本法是因宪法而立，所以其效力源自宪法。全国人民代表大会在通过基本法的决定中明确强调：“澳门特别行政区基本法是根据宪法、按照澳门的具体情况制定的，是符合宪法的。澳门特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以基本法为依据。”在基本法序言中明确规定：根据宪法，全国人民代表大会特制定澳门特别行政区基本法，规定澳门特别行政区实行的制度，以保障国家对澳门的基本方针政策的实施。正是因为基本法是根据宪法制定的，所以人们才会形象地称“宪法是母法，基本法是子法”。

　　有人提出，“作为宪法儿子的基本法脉络中流淌着宪法的血液，贯穿着宪法的精髓”。笔者十分认同，它科学、贴切地表达了宪法和基本法的微妙关系。

　　二、宪法之花——宪法的精神和基本原则

　　笔者认为，“宪法之花”主要指的是宪法的精神和基本原则，它是宪法内涵的重要体现。宪法是制定基本法的依据，所以要准确理解基本法的规定，就必须知晓我国现行宪法的相关规定，更要了解宪法的精神和基本原则。澳门特别行政区的宪制基础，随着澳门回归祖国发生了翻天覆地的变化，根本性地建立了以宪法与基本法为核心的“新宪制秩序”，成功取代了澳葡时期旧宪制秩序。为此，理解基本法的规定，特别是有关“一国”方面的规定，我们必须以宪法为根本准则。理解澳门特别行政区的法律涉及基础理论时，应该首先从基本法中寻求法理上的支撑。而当涉及基本法中的理解存有疑问时，我们还要从宪法条文以及条文背后蕴含的精神和原则中寻求正确答案。

　　目前, 学术界对宪法的精神和基本原则有不同见解,有的学者将两者视为同一，有的则加以区分。笔者认为，两者加以区分较为合适。宪法精神在宪法的序言中反映出来，通过一些政治主张、一些历史事件背后隐含的意义、又或一个人的精神意志表达出来。宪法的基本原则，则体现在宪法的具体条文规定中。当然，两者有时会有重复，如宪法的最高性在序言及条文中均有相关内容，这是同一个问题的两个方面。

　　宪法序言是否具有法律效力在学术界一直存有不同的理解，有学者认为序言不具有法律效力；[3]有学者则认为其应具有相应的法律效力。[4]全国人民代表大会官网刊出的文章认为：宪法序言具有最高法律效力，是宪法的灵魂。[5]

　　笔者认为，不能说序言不具有法律效力，但也不可以简单地说它具有法律上的效力，应更加严谨地区分序言效力的类型：具体的法律拘束力，还是抽象的指引力。笔者进一步认为，宪法序言没有直接的法律拘束力，我们不可以依据宪法序言的内容去主张自身的权利和被要求履行具体义务。但是，我们在准确理解宪法时，绝对不能完全脱离序言的内容，因为序言是宪法的精髓所在，具有重要地位。序言的法律效力体现在解释宪法时要遵循的基本理念与思路。

　　(一)宪法的精神

　　根据宪法序言的内容，笔者认为宪法精神至少包含以下几个方面:

　　1.坚持社会主义本质特征的精神

　　无论在宪法序言或者具体条文中，都明确表明中国是社会主义国家，而序言更能体现其确切含义。我国的“社会主义”是具有中国特色的社会主义制度。经过2018年的宪法修正案，这个含义被更明确地表达出来。修正后的序言第七自然段内容中“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下……”明确表达了我国实行的社会主义制度是具有中国特色的。笔者认为，“一国两制”方针就是新时代中国特色社会主义的特色之一。

　　2.民族团结和国家统一的精神

　　宪法序言强调，中国是统一的多民族国家，在维护民族团结的斗争中要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义；中国人民政治协商会议制度是有广泛代表性的统一战线组织；台湾是中国的神圣领土的一部分，完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。采用“一国两制”方针，成立特别行政区，是以和平的方式解决台、港、澳问题的基本国策。统一战线和“一国两制”践行了民族团结和国家统一的精神。

　　3.改革开放的精神

　　改革开放的精神体现在坚持社会主义道路和坚持改革开放，而且要将改革开放进行到底，推动社会不断发展。全面深化改革的最终目的就是要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现中华民族伟大复兴。“一国两制”方针就是勇于改革、大胆创新的一个典型例子。

　　4.为人民谋幸福的精神

　　宪法序言中提到，中国共产党带领各族人民取得新民主主义革命的伟大胜利，建立新中国，中国人民从此成为国家的主人。“中国梦”的本质就是国家富强、民族振兴和人民幸福。这一切都是源自中国共产党为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心和使命。澳门特别行政区成立20年来，在施政过程中一直强调“以民为本”的理念，也是同出一辙。

　　(二)宪法的基本原则

　　“宪法的原则是指人们在制定和实施宪法过程中必须遵循的最基本的准则，是贯穿立宪和行宪的基本精神。”[6]从宪法的内容可以看到，宪法的基本原则包括人民主权、基本人权、法治和权力制约原则及一些具有中国特色的原则。在坚持“一国两制”的前提下，这些基本原则经过与基本法协调以后，也应当适用于澳门特别行政区，并对基本法的解释具有指导性作用。

　　1.人民主权原则

　　新中国成立以后，人民当家作主，中华人民共和国的一切权力属于人民，并由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。根据宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关。澳门回归祖国以后，澳门居民也以主人翁的身份当家作主。

　　2.基本人权原则

　　我国宪法第二章明确规定了公民的基本权利和义务，如生命权、自由权、财产权等。

　　3.法治原则

　　宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

　　4.权力制约原则

　　全国人民代表大会是统一行使最高国家权力的机关。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等都由人民代表大会产生。以代表人民意志的代表机关作为主导，一切其他国家机关须向其负责和接受其监督。拥有“高度自治权”的澳门特别行政区，必须尊重和接受我们国家的政治架构的设定。

　　三、澳门“一国两制”的实践和成果

　　祖国统一、民族复兴和人民幸福是体现宪法精神的最终目标。为了祖国的统一和广大港澳台同胞的美好生活，改革开放初期，邓小平创造了“一国两制”的伟大构想，成功解决了香港和澳门遗留的历史问题，也为解决台湾历史问题开辟了一条道路。1999年澳门回归祖国怀抱，重新纳入国家治理体系。“一国两制”方针就是宪法结出的重要果实，基本法充分体现了宪法精神。澳门特别行政区回归20年来“一国两制”实践的成绩单，为解决台湾问题提供了良好的范本，这是特区贯彻国家统一精神的最佳体现。

　　(一)坚守一国之本

　　基本法因宪法而生，因“一国两制”事业而存在。基本法明确规定，澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。“一国”是“一国两制”方针的根基，而“两制”则是从属和派生，相关概念不可以动摇。只有遵循“一国两制”方针，根植一国之念，坚守一国之本，坚定不移地维护国家主权和国家安全，澳门特别行政区方可融入国家发展大局，依靠祖国协同发展，从而实现自身更好的发展，为澳门居民创造更美好的生活。

　　2009年，澳门特别行政区制定了《维护国家安全法》，该法律并没有为国家安全定义。我国2015年施行的《国家安全法》第二条规定:“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。”

　　基本法第十八条规定：在全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因澳门特别行政区内发生澳门特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定澳门特别行政区进入紧急状态时，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在澳门特别行政区实施。因此，决定澳门特别行政区是否处于安全状态，是属于全国人民代表大会常务委员会的权限，而不是澳门特别行政区的自治范围，这是因为安全不仅仅涉及澳门特别行政区自身的问题，还涉及整个国家的安全和利益。为此，澳门特别行政区充分履行维护国家安全的义务，举行了两届“国家安全教育展”。时任行政长官崔世安于2018年4月15日在澳门首届“国家安全教育展”的开幕仪式致辞中指出：在国家安全问题上，澳门特区只有“一国”之责，没有“两制”之分。

　　为了保护国家和澳门特别行政区安全，中央向澳门特别行政区派驻了人民解放军，按照《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》第十四条规定，驻军不单单是为了防务，一个重要职能就是协助澳门特别行政区维持社会治安和救助灾害，而维持澳门特别行政区的社会安宁和救助灾害是维护国家安全的一个要素。2017年8月25日，台风“天鸽”袭澳，灾情严重，解放军驻澳部队与澳门官民一同救灾，赢得满城欢呼，这是中央人民政府对澳门特别行政区的支持，更是宪法规定的要求，中央军事委员会领导的武装力量在澳门特别行政区执勤，充分体现了宪法对特区的保障。

　　外交也不属特区自治范围的事务，这也充分体现了宪法和基本法都要求始终坚守“一国”之本。澳门特别行政区主要根据基本法授予权限处理外交事务。其中包括：可作为中国政府代表团的成员，参加由中央政府进行的与澳门特别行政区直接有关的外交谈判，在若干领域以“中国澳门”的名义签订和履行协议，在某些会议上以“中国澳门”的名义发表意见等。

　　有学者认为，这样的外交权在国际社会所取的仅仅是一种有特定限制的不完全国际人格。[7]笔者则认为，这应该叫做“有限制外交权”更为贴切，限制的内容就在于以“一国”为前提，只有在“一国”的框架下，澳门特别行政区才可以处理外交事务。离开了“一国”，就离开了中央外交机关，外交权也随之消失。这也是宪法和基本法巧妙的有机结合之处。正如台湾地区现在如果不以“一国”为前提，是不容许处理对外事务的。

　　(二)善用“两制”之利

　　澳门回归以后，澳门特别行政区享有“高度自治”、“澳人治澳”。在自治范围内，澳门特区的行政机关、立法机关、司法机关分别享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。在“一国两制”的三权分工下，行政长官有着特殊的地位，因为他既是特区的首长，还要全面对中央人民政府和特区政府负责。学者们将这种设置称为“行政主导”。在“行政主导”下，行政长官在公共收支、政治体制或政府运作等方面具有专属提案权，有关政府决策需要得到行政长官的书面同意。

　　澳门立法会具有独立的立法权，法律只需经行政长官签署，公布之后即可生效。法律还需在全国人民代表大会常务委员会备案，但备案并不影响法律的效力。回归以来，在原有法律的基础上，立法会在与特区政府沟通和配合下，积极行使基本法赋予的立法职权，截至2019年8月31日已经制定了289项新的法律，充分体现了“两制”下的立法权，为特区的有效管治提供了法制保障，也进一步完善了社会的法治建设。

　　澳门特别行政区法院和检察院依法行使审判权和检察权,不受任何部门的干涉。澳门特别行政区法院享有终审权，法官依法进行审判，只服从法律，不听从任何命令或指示，其履行审判职责的行为不受法律追究。澳门特别行政区检察院是一个整体，具有等级从属关系，在检察长领导下行使检察职能。

　　“一国两制”还保证了澳门原有的生活方式不变，继续实施资本主义制度。博彩业能继续在澳门存在和发展就是“两制”的一大特色，因为内地是禁止博彩业的，在澳门却因“一国两制”变得合法。澳门回归以来，博彩业快速发展，1999年到2018年，澳门本地生产总值从518.72亿澳门元增长到4403亿澳门元，有8倍增长，其中绝大部分是博彩收益，失业率长期保持在2%以下。

　　因为有足够的财政收入，也不需向中央人民政府上缴，澳门特区政府可以把更多的资金用在民生领域，增加政府转移支付，促进收入再分配。在2019年的财政预算案中，涉及民生的预算占总预算的76%。澳门居民每年获发“现金分享”款，享有房屋税豁免、退税、医疗券和养老金等福利。最低工资等长效机制也正在立法会讨论审议中，预计2020年开始实施。这些惠民措施比起回归以前明显增加，这一切完全是受惠于“一国”下的“两制”，让澳门居民在回归以后，获得感和幸福感大大提升，充分体现了宪法中为人民谋幸福的崇高精神和理想。

　　(三)爱国爱澳薪火相传

　　《管子?权修》：“一年之计，莫如树谷；十年之计，莫如树木；终身之计，莫如树人。”澳门青年是澳门特别行政区的未来，也是国家的未来。要让爱国爱澳的光荣传统在年青一代薪火相传，就要重视青年一代的成长，为他们创造良好的条件。澳门在回归20年来，对基础教育的投入不断加大，孩子们享有15年免费教育，澳门青年入读大学的比率超过90%。从2016年开始，内地高校(不乏一流大学，如清华、北大和法大等)还录取澳门的保送生，并大幅增加名额 ，为澳门青年培养创造了良好的条件。

　　对于澳门青年爱国爱澳精神的培养，澳门特区政府采取了一系列措施。首先，在基础教育中，把宪法和基本法的基本内容编入教程，让孩子们从小就能领会家国情怀。其次，为了推广宪法和基本法，自回归以来，澳门基本法推广协会举办各类型的宣传推广活动，如不定期邀请基本法的起草人讲解当年制定基本法过程中讨论和争议的问题，每年邀请内地著名学者来澳讲解宪法和基本法，推选基本法青年推广大使等。从2018年起，澳门省级政协委员联谊会启动了“政协入校园”系列活动，透过在各省市担任政协委员的校友向在校学生分享祖国内地的所见所闻及人生历程，让学生面对面了解祖国内地的情况。2019年7月，澳门特别行政区政府举办“新时代同心行”活动，组织澳门青年分别到河北、贵州、江苏、广东及湖南五省实地参观考察，了解祖国的发展，体会家国情怀。这些活动增强了青少年的国家认同感和向心力，也不断升华了血浓于水的民族感情，使爱国爱澳成为社会主流价值观。

　　习近平主席在庆祝澳门回归祖国15周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼上的讲话中指出，“实现中华民族伟大复兴的中国梦，是时代的召唤，是民族的使命。”澳门特别行政区正在响应这个时代的号召，承担起民族复兴的使命，在回归的20年来，充分演绎宪法与基本法的“母子”关系，让宪法之花在澳门绽放，在“一国两制”方针下，通过“高度自治”、“澳人治澳”等先行先试政策，让宪法之花结出丰硕成果。实践证明，澳门回归后的管治模式是改革开放精神的成功案例，是“一国两制”的成功案例，也是实现国家统一、民族复兴的正确路径。

　　[ 参 考 文 献 ]

　　[1]陈华强.论宪法在澳门特别行政区的效力[N.]澳门日报,2018-4-11.

　　[2]蒋德海.宪法的法治本质研究[M].北京：人民出版社,2014：22.

　　[3]蔡定剑.宪法精解[M].北京：法律出版社，2006：125.

　　[4]肖蔚云.论宪法[M].北京：北京大学出版社，2004：725.

　　[5]如何理解我国宪法序言及其法律效力[OE-BL].

　　http://www.npc.gov.cn/npc/c183/201803/c442f32ff0c741e29751aa33a8f0068e.shtml.

　　[6]焦洪昌.宪法学[M].北京：中国人民大学出版社，2014：14.

　　[7]饶戈平.香港特区对外事务权的法律根据和性质[R].2012年9月在香港基本法实施15周年国际学术研讨会发言.