张显伟     杜承秀

　　[摘 要]     民商事纠纷行政调解范围是行政调解制度的重要组成要素，也是民商事纠纷行政调解实践运行的前提和基础。现行立法采用“法规”、“规章”形式授予行政主体民商事纠纷调解权有悖行政法治原则，应统一采用“法律”形式授权；具体列举行政调解民商事纠纷事项的作法限制了民商事纠纷行政调解范围的应时发展，钳制了行政服务功能的充分发挥，有违法的灵活性原则，须采用抽象概括式界定民商事纠纷行政调解的范围；仅正面规定民商事纠纷行政调解范围的作法，逻辑上无法周延，也为行政调解权的恣意任性留有极大弹性，还需从反面厘定民商事纠纷行政调解的否定范围。

　　[关键词]     民商事纠纷；行政调解；调解范围

　　[中图分类号] D92                                        [文献标识码] A

　　一、问题缘起

　　为有效化解社会纠纷，2003年10月，党的十六届三中全会明确了要实现“司法调解、人民调解、行政调解”三大调解有机结合的目标。2010年11月，《国务院关于法治政府建设的意见》明确规定行政调解是地方各级人民政府及其职能部门的重要职责。2011年4月，中央综治委、最高人民法院等16个部门联合发布了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，明确指出了“大调解”机制建设的意义，高度肯定“行政调解”是“大调解”机制不可或缺的组成部分。为指导行政调解工作具体展开，自2011年起，有不少省市颁行了本地的行政调解实施办法，据不完全统计目前已有北京、浙江、南京、南宁、苏州等14个省市颁行了本地的行政调解办法，主要从程序方面对行政调解工作进行规范。客观说，我国政府及其职能部门长期受管制行政理念影响，在国家和社会治理中较习惯于行政命令、行政指令，多使用行政处罚、行政强制等刚性的行政措施，相对而言，具有柔性、灵活、沟通与协商特质的行政调解在治理实践中的应用和经验积累明显不足。加之，我国现行立法尚无行政调解制度的具体设置，因此，目前看来如何确保行政调解高效、公平、公正开展，对我国各级政府及其职能部门而言尚是一种挑战。

　　当下学界对司法调解、人民调解制度的理论研究，成果内容十分丰富，成果形式也颇为多样，理论研究的深入、系统为司法调解、人民调解制度的践行提供了扎实指导。而针对行政调解课题的理论研究，比较起来数量上少得多,① 且存在着重复研究现象，同时相关行政调解理论的研究系统性不够，理论深度亟待增强。②已有相关行政调解课题的研究成果，其研究内容主要可分为三大方面：其一，基本理论问题。主要对行政调解的含义、理论基础、价值意义及其与司法调解、人民调解的关系进行研究。关于行政调解的含义，虽然学者们的表述存在一定差别，但一般认为“行政调解是政府及其职能部门对与自身行政管理职权密切相关的民事纠纷，通过说服、协商等方式在纠纷第三人自愿前提下化解民事纠纷的一种纠纷解决机制”，[1] 关于行政调解的理论基础和价值意义，范愉教授认为“行政调解契合服务政府理念，将行政执法与纠纷解决相结合，具有权威性、合法性和正当性。行政调解在纠纷解决中具有高效、及时、直接、经济等效益优势，有利于积累经验，形成政策和行政规章。”[2] 总的来看，在行政调解基本理论问题的研究方面，目前学界已达成初步共识；其二，行政调解在某类纠纷中的具体运用。这方面的研究成果数量不少，几乎涉及到民商事纠纷行政调解的所有实践；③其三，行政调解制度的缺陷及完善。相较于前两方面理论研究而言，这方面的理论成果相对较丰富。有学者从现行行政调解制度运行的困境中梳理出行政调解制度的主要缺陷，认为我国现行的行政调解制度存在着：“行政调解的适用范围模糊、行政调解的机构设置偏颇、行政调解的程序设计缺失、行政调解的法律效力尴尬”等缺陷，[3]同时针对缺陷的完善提出了自己的建议意见。既有研究成果对民商事纠纷行政调解实践的运行以及后续理论研究的深入、系统展开具有不可否认的重要价值，但既有理论研究的不足也是客观存在的，笔者认为在行政调解作为我国社会纠纷解决机制重要组成部分的当今时代，在“大调解”格局着力构建的情势下，在行政调解相对于诉讼、仲裁、人民调解等纠纷解决机制而言制度化、法律化程度明显不够、亟待提升的情况下，加强对“行政调解”这一短板课题的研究十分必要。“行政调解”课题理论研究和行政调解实践运行的首要问题是调解范围的明确界定，因为如同诉讼、仲裁、人民调解机制一样，行政调解也并非万能的，也就是说并不是任何民商事纠纷都可以付诸于行政调解机制进行处理的。只有明确界定了调解的范围，才可以启用行政调解机制，也才有后续的调解机制的设计和调解权力的安排。据不完全统计，当下中国，有14部法律、24部行政法规、119部部门规章、1900多部地方性法规、1300多部地方性规章对民商事纠纷行政调解的范围作了一定规定，[4]很显然，如此众多、层级不一、效力有别的规范性文件对行政调解范围进行各自规定，既不利于法制统一，也不利于实践操作，更有碍于法治中国、法治政府、法治社会的全面推进和一体化建设。基于此，笔者不揣鄙陋撰文针对民商事纠纷行政调解范围现行规定存在的问题展开分析并逐一提出完善的建议，为行政调解实践的顺畅展开提供一定智力支持，同时服务于行政调解制度法治化。

　　二、授权形式存在的问题与完善

　　授权形式问题亦即“哪些主体有权对哪些民商事纠纷进行行政调解解决”的问题，该问题既关乎行政调解制度存在及运行正当性，同时也是“行政调解范围”术语内涵不可或缺的基本内容。授权形式问题在形式意义上意指授予特定主体权力是采取“法律”文件形式，还是采取“法规”抑或“规章”文件形式，而在实质意义上意指哪些主体具有行政调解的权力。因此，行政调解主体是行政调解范围必须涉及且无法回避的基本问题。

　　作为“行政调解”范畴概念的“民商事纠纷行政调解”，其主体自然是行政主体，问题是当今时代行政主体的外延十分宽泛，且随着我国社会化发展程度日愈提升，行政主体的范围还在拓展增加。国家行政机关是传统的行政主体，此外，为应对复杂多样的公共事务，在政府职能转变时代背景下，大多事业单位和一些企业性组织得到了法律、法规、规章的授权而成为所授权事项的行政主体。另外，那些根据会员章程、组织协议等内部规范性文件获得对自身组织性事务进行管理和服务的社会性组织也被行政法学界公认为是行政主体而成为行政主体大家庭的生力军。那么，在如此众多、身份不一、组织体制架构有别、服务和管理能力迥异的行政主体系统中，哪些行政主体应该有权也有能力对民商事纠纷进行行政调解，无疑是一个必须具体明确的问题。民商事纠纷行政调解既可以看作是一项行为也可以视为是一项机制，不论是基于行为还是基于机制视角考量均存在着“授权形式”问题。基于行为视角，民商事纠纷行政调解是一种行为，是一种行政行为，“行政行为是指行政主体运用行政职权所实施的对外具有法律意义、产生法律效果的行为”， [5] 该定义突出了“行政行为是行政主体依据单方法定职权产生的行为”， [6] 法定职权亦即意味着行政主体的权力并非是其固有的天然性权力（利），而应该是某种国家权力授予的，其应该是被授权主体，授权主体通过合适的形式授予行政主体特定的权力，该权力的存在及运行才具有正当性。基于机制视角，民商事纠纷行政调解是社会纠纷解决的一项机制，该机制对民商事纠纷的解决是对特定民商事纠纷当事人实体权利和义务的判定与处分，具有法律效力，产生法律后果，因此民商事纠纷的行政调解权是一项十分重要的公权力。“权力法定”是法治社会奉行的最基本准则，行政主体的行政调解权也应该坚持“法定”原则，否则，行政主体的行政调解权就没有正当性，其在实践中的运行就没有权威性。客观论，当下中国，行政主体对民商事纠纷的行政调解权也是有“法”授权的，只是目前我国授权行政主体对民商事纠纷有权进行调解的规范性文件众多，而且层级多样，效力高低有别，既有“法律”层级的，也有“行政法规”、“行政规章”层级的，还有并不属于“法”层级的。比如，《中人民共和国治安处罚法》第9条授权公安机关对“因打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为引发的民事纠纷”进行行政调解，公安机关行政调解的权力就来自“法律”授权；《医疗事故处理条例》第46条授权卫生行政部门对因医疗事故引发的赔偿纠纷具有行政调解权，卫生行政部门的行政调解权是来自“行政法规”的授权；信息产业部的《电信用户申诉处理暂行办法》第6条授权电信用户申诉受理中心对电信纠纷进行行政调解，很显然，电信用户申诉受理中心对该类民商事纠纷的行政调解权，是源于“行政规章”的授权；另外，还有的行政主体对特定民商事纠纷行政调解的权力，来自于“其它规范性文件”的授权。有学者在对我国行政调解授权规范性文件进行梳理后得出结论：“相比之下，法律层级效力较低的规范性文件成为我国现行民商事纠纷行政调解制度运作的主要依据”。 [7]

　　笔者认为，现行的通过法规、规章和规章以外的其它规范性文件等形式授予特定行政主体一定范围民商事纠纷调解权的作法是有失妥当的，应该通过法律形式授权以充足民商事纠纷行政调解权力的正当性，保障民商事纠纷行政调解活动的顺畅运行。具体理由如下：严格意义上，代议制政治体制下由代议机关（在中国指权力机关）代表选民对其他国家机关授权是正当、合宪的，自我授权的作法其正当性一定备受质疑。而当下中国，行政主体对特定范围民商事纠纷行政调解权的授予的确有来自于行政法规和行政规章这一层面的。行政法规是国务院制定的，在中国现行法律体系中位阶较高，仅次于宪法和法律，新中国法制发展史显示国务院行政法规的制定行为能坚持科学性、民主性立法基本原则，其业已颁行的行政法规质量没有问题。但是，作为最高国家行政机关的国务院，现行《宪法》和《国务院组织法》都明确规定国务院对全国范围的行政事务起领导作用，由最高国家行政机关制定行政法规授权自己的下级某行政机关对特定范围（类别）民商事进行行政调解，严格意义上论，是悖离形式正义基本原则诉求的。那么，行政主体民商事纠纷行政调解权能不能由地方性法规授权呢？笔者认为，地方性法规授予特定行政主体民商事纠纷行政调解权也是不可取的，原则上说，地方性法规等地方性法是处理地方性问题的依据，2015年《立法法》第七十三条对地方性法规可以规定的事项作出明确限定，也明确了地方性法规不可以设定全国性问题，民商事纠纷行政调解是这个纠纷解决机制架构的大问题，不论其所牵涉的当事人还是其纠纷解决结果的社会影响，包括解决民商事纠纷实体法的适用等等均不能限于地方。总之，经由法规、规章授予行政主体民商事纠纷行政调解权是不具有正当性的。实际上，民商事纠纷行政调解行为是行政主体行政权力运用的行为，亦即是一种行政行为，凡行政权力具体行使的行政行为均应该秉承“行政法治”这一行政权力运行的基本原则。行政法治原则，又称行政合法性原则，是指行政机关行使行政权力，管理公共事务，必须有法律授权，并依据法律规定的方式、方法、步骤顺序和时限形式职权。[8]行政法治原则”最基本的要求就是“有法律才有行政，无法律即无行政，行政权力的获得及其行使须得到法律的明确授权”， [9]“行政法治原则”的“法律”特指狭义的“法律”，是指全国人大或者全国人大常委会制定的规范性法律文件，亦即行政主体的行政权力原则上应该是由全国人大或者由全国人大常委会通过“法律”形式的规范性文件授予。基于中国现行民商事纠纷行政调解权力授予形式存在的问题，笔者建议应该取消法规、规章以及规章之下规范性文件授予行政主体民商事纠纷行政调解权的作法，由最高国家权力机关——全国人大或者全国人大常委会制定法律，通过“法律”这一权威性规范性文件形式，授予行政主体对法定范围的民商事纠纷行政调解的权力，以确保该权力的权威性，充足该权力的正当性，更好地激发行政调解这一专业性、灵活性、高效性纠纷解决机制的社会功效。

　　三、具体列举民商事纠纷行政调解事项存在的问题与完善

　　哪些（类）民商事纠纷可以施以行政调解机制解决，无疑是民商事纠纷行政调解范围的中心问题，也是立法必须明确的问题。虽然当下中国授予行政主体民商事纠纷行政调解权的规范性文件数量众多，同时，各规范性文件在法律效力方面层级不一，效力高低有别，但无一例外的是都明确列举了可以施以调解的民商事纠纷的具体种类。比如，《中人民共和国治安处罚法》第九条就明确规定“因打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为引发的民事纠纷”这类特定的民商事纠纷公安机关可以施以行政调解解决；比如，原信息产业部的《电信用户申诉处理暂行办法》第六条就明确规定电信申诉受理机构对电信用户间因电信使用发生的民事赔偿纠纷实行行政调解；再比如，冀劳社办【2006】123号《关于成立劳动保障纠纷调解机构建立行政调解工作规则的通知》这部地方性规章，授权该地的劳动保障部门对用人单位与劳动者之间的劳动纠纷引发的赔偿问题进行行政调解。

　　明确列举立法模式界定民商事纠纷行政调解范围虽然有利于实践操作，但却限制了行政调解范围的应时发展，有悖法的灵活性原则的要求，目前看来问题很大，笔者认为对民商事纠纷行政调解的肯定范围必须采用概括性语言进行规定。之所以这样认为是建立在下面两点考虑的基础上：

　　第一，肯定性列举民商事纠纷行政调解的范围是很难做到周全的。民商事纠纷是涵盖范围十分宽泛的一种社会纠纷，现实中的民商事纠纷纷繁复杂，种类多种多样，运用肯定列举模式，根本无法一一枚举，因此，采取肯定列举立法模式难以奏效，极容易造成挂一漏万情形的出现。

　　第二，肯定列举民商事纠纷行政调解的范围必将造成立法极容易滞后于社会生活。虽然在目前社会情状下，立法者极尽所能，做到完尽列举民商事纠纷行政调解的范围，但随着社会生活的发展变化，一定会出现新的问题、新的情况，新型民商事纠纷一定会逐渐凸显。因此，明确肯定列举行政主体民商事纠纷行政调解的受案范围，一定会滞后于民商事纠纷行政调解的实际需要，导致无法很好地应时应势发挥行政调解机制的灵活性、高效性与专业性，对新型的民商事纠纷进行行政调解解决。

　　基于抽象概括式规定立法模式的高度涵盖性及灵活性，针对肯定列举立法模式的固有弊端，笔者建议应采取抽象概括式立法模式界定民商事纠纷行政调解的肯定范围。如何以抽象概括式立法模式界定民商事纠纷行政调解的肯定性范围，笔者认为须建立在对行政权性质的正确认识以及对民商事纠纷行政调解存在根据的深度把握上。

　　民商事纠纷解决的行为实际上是一种判断基础上的裁断行为。理论上，民商事纠纷的解决应该是司法机关的职权范围。在现代国家权力的架构中，司法权是一种天然的判断与裁断权，司法权力运行的程序架构决定了其以“事实的查清”为价值追求，而“以事实为根据”正是“判断与裁断权”具体行使作出决断的基础与前提。另外，司法权的消极、被动、中立等特性，较好地契合了民商事纠纷解决的需要。有别于司法权，行政权天然是一种管理、决策、组织、执行性的权力。行政权的积极性、主动性、效益性也不完全契合民商事纠纷解决的需要。民商事纠纷行政调解出现的重要原因是因为诉讼、仲裁等专司纠纷解决的机关和人员缺乏特定类型纠纷解决所需要的起码专业知识，他们没有历经有关的技能训练和经验累积。有的民商事纠纷其产生原因、发生经过及得到公平、公正、科学、妥帖的解决等均与特定的专业紧密相牵，没有特定的专业知识及基本的技能、经验、经历，根本无法下手解决。对这类特殊民商事纠纷的解决，赋权于该领域管理的行政主体就显得很有必要。但是，源于行政主体并不是民商事纠纷解决的专司机关，纠纷解决的行家里手应该是专司纠纷解决的法院、仲裁机关等，所以，行政主体绝不可以对任何民商事纠纷都可以进行行政调解。另外，行政主体如果包揽了所有民商事纠纷行政调解的权力，无疑将增加行政主体的负担，使其不堪重负，进而影响行政主体的主业，这显然是十分不应该的。

　　基于上述论述，笔者认为立法上应该对民商事纠纷行政调解的范围进行抽象性概括规定。接下来的问题就是在立法上如何对民商事纠纷行政调解的范围进行概括性规定，这实际上是民商事纠纷行政调解范围的标准问题。目前，对于民商事纠纷行政调解范围，我国尚没有统一的立法规定，具体规定散见于法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、其它规范性文件等不同类型与层级的文件中。各不同规范性文件对可以行政调解的民商事纠纷的规定相互之间均是不一致的。学者们对行政调解处理的民商事纠纷作了分类，有的认为包括四类，即赔偿纠纷、补赔纠纷、权属纠纷和民间纠纷；[10]有的认为包括七类，即缔约纠纷、侵权纠纷、侵犯特殊类型人权益纠纷、权属纠纷、民间纠纷、事故责任认定和处理、在某一特定历史阶段出现的某类民事纠纷，[11]但并不系统。实践中，究竟哪些民商事纠纷可以进行行政调解，调解哪些民商事纠纷应当属于政府职能的范畴，都不够清楚和确定，没有一个科学的原则和标准。由此导致的后果是：一方面，本来能够进行行政调解的民商事纠纷大量进入诉讼，浪费了有限的司法资源，延误了纠纷的解决；另一方面，不管何种民商事纠纷都“找政府”，无疑占用了行政主体大量的时间、精力和财力，妨碍了行政主体其他职能的正常履行及发挥。另外，民商事纠纷行政调解的标准不统一，由各个不同规范性文件一一规定可以受理的民商事纠纷范围，既是立法资源的浪费，也不便于法适用。

　　针对现行民商事纠纷行政调解范围确定标准的问题，笔者建议，应该在立法中统一明确民商事纠纷行政调解的基本原则，为行政主体确定受案与否提供准绳。在法社会学家看来，纠纷意味着两个或者两个以上的主体之间的利益冲突。[12] 就民商事纠纷而言，矛盾纠纷的焦点集中于纠纷主体对于各自利益的维护与争夺，实践中表现在大量的纠纷源于纠纷当事人对纠纷所涉及事项的不同理解。因此，行政调解作为化解民商事纠纷的一种手段，应当是建立在行政主体公信力基础上，针对民间难以自行调解的民商事纠纷而进行的协调处理。针对民商事纠纷行政调解的这一特点，笔者认为应当按照调解特定民商事纠纷、已接受过行政调解的同一纠纷不予调解、对达成的调解协议不履行的不予调解、对重大民商事纠纷的行政调解应当设定正式调解程序等原则设定行政调解。

　　四、仅正面规定民商事纠纷行政调解范围存在的问题与完善

　　梳理现行有效法律、法规、规章关于民商事纠纷行政调解范围的立法规定，笔者发现所有相关规范性法文件均无一例外地明确列举了可以进行行政调解的民商事纠纷案件范围，亦即现行立法仅仅正面、肯定地规定的民商事纠纷行政调解的范围，而并没有规定不可以进行行政调解的民商事纠纷的案件种类，没能从反面、否定视角明确界定行政主体不可以进行行政调解解决的民商事纠纷行政调解范围，笔者认为是存在问题的。理由如下：

　　因为正面肯定的规定和反面否定的规定是一个问题的两个方面，有了正反两个方面的规定，问题就是全面的，否则就可能造成逻辑上的不周延。在民商事纠纷行政调解范围这一具体的问题上，正面肯定的规定就是指行政主体可以受理并处理的民商事纠纷案件的范围，反面否定的规定就是指行政主体不可以施以行政调解的民商事纠纷案件的范围。中国现行规范性法文件仅仅正面肯定了民商事纠纷行政调解的范围，并没有反面否定性的规定，这就造成没有在明确列举的肯定受案范围内的民商事纠纷，行政主体可以不可以进行行政调解，一方面，现行立法没有肯定，另一方面现行有效法律也确实没有否定，这必将造成法律适用上的无所适从，令行政主体不知所措。而从正反两个方面规定民商事纠纷行政调解的范围，亦即既规定可以受理的民商事纠纷案件，同时又规定不可以受理的民商事纠纷案件，这就全面周延，对民商事纠纷当事人和行政主体而言都具有了明确的预期，法规范的指引性和操作性得以增强。正反两方面进行规定是符合立法例的。我国现行《行政诉讼法》第十二条正面肯定规定了人民法院可以受理并审理的行政纠纷案件的范围，第十三条反面规定了人民法院不可以受理与审理的行政纠纷案件的范围。英国、美国，法国、德国等法治先进国家的行政诉讼法对行政诉讼受案范围的规定也是采取了正反两个方面规定的立法例。

　　立法上从正反两个方面明确界定民商事纠纷行政调解范围是必要的，笔者分析了对民商事纠纷行政调解范围的正面肯定规定应该采取抽象概括立法模式，具体而言，应该将民商事纠纷行政调解的肯定范围抽象概括为“与行政主体的行政职权相关的民商事纠纷”相应的行政主体有权施以行政调解。那么，对民商事纠纷行政调解范围的反面否定规定应该如何具体规定呢？笔者认为，对民商事纠纷行政调解范围的反面否定范围的规定立法应该采取明确列举方式，亦即在立法上应该明确某些（类）民商事纠纷案件不可以经由行政调解机制解决，明确排除在该类民商事纠纷解决问题上行政调解机制适用的可能性。这样的结论是建立在以下考量的基础上：

　　其一，从对社会有效治理视角论，需要对不可以受理的民商事纠纷案件进行明确列举规定。对当下社会施以治理而建立科学有效的社会治理体系成为当今政府的首要职责。现代社会发展十分迅速，可谓日新月异，且充满着许多不确定因素。高速发展、风险增加且不可预料的社会，需要一个强大的、反应敏捷、积极主动地为社会提供高效、低廉、周到服务的政府。“为应对风险社会，克服日益严重的市场缺陷，20世纪以来，世界各市场经济体制国家无不加强行政权对经济、社会生活的全面积极干预”，[13] 笔者认为，特别是在为社会民众提供行政服务，从事柔性、灵活的管理与服务事项时，行政权积极作为是现代社会发展的必然要求。当今中国是实行市场经济体制的国家，近年来，我国也加速进入了经济转型、体制转轨时期，社会矛盾多发、频发，很多社会问题亟待解决，维护社会稳定进行和谐社会建设任务艰巨，在这一特殊历史时期，也需要行政权积极、主动，面对永远滞后于社会生活的法律，即使没有法律的明确授权，行政权也不得消极无为，只有这样行政权力对社会的干预，对社会问题的治理才可能是无缝隙的，也只有如此才可以确保政府对社会治理的体系是科学、有效的。所以，在现代社会情势下，理论上论民商事纠纷可以施以行政调解是“常态”，而不得进行行政调解解决是“非常态”，对非常态例外事项的规定，在立法技术操作上应该采取列举的形式加以明确规定，采取概括式是行不通的，同时也不利于执法机关实践操作。

　　其二，从行政权极易扩张的本性论，明确列举规定民商事纠纷行政调解的反面否定范围是控制行政权，确保其在制度的笼子里运行的必然要求。行政权天然具有易于扩张的本性，因此，必须在立法上明确规定行政权不可介入的事项，以警戒行政权，防止其恣意、任性。不同于立法权、司法权等公共权力，行政权具有扩张的本性。美国行政法学者斯图尔特指出：“行政权是羁骜不逊、变动不居的一种权力”，[14]“行政权与具体社会直接相联，最为敏感地面对社会引发的各种变化，造成行政权极易扩张”。[15]民商事纠纷行政调解否定范围，也就是行政权力不可以干预、介入的民商事纠纷案件的范围。明确具体列举出来不可以行政调解的民商事纠纷范围，可以对天然扩张的行政权起到明确警示作用，行政权也才可能不得不保持敬畏与克制，相反，采取概括性语言限定羁骜不逊、扩张的行政权，是难以奏效的。另外，在服务行政、积极行政时代背景下，明确了不可以施以行政调解的民商事纠纷的具体范围，行政机关才可以知悉哪些事项是行政权力不可为的事项，相应的行政主体在公民、法人和其他组织诉请其实施行政调解时，也才有正当的拒绝受理理由，否则，行政主体对任何民商事纠纷都必须受理并处理，一者浪费了宝贵的行政资源，再者也必将使行政主体陷入疲于应付、力不从心的境地。

　　其三，如果将民商事纠纷行政调解的肯定范围界定为“与行政主体的行政职权相关的民商事纠纷”的话，行政主体可能行政调解的民商事纠纷就可能是十分宽泛的。因为，当今社会政府的行政范围已经牵及到社会生活方方面面，可以说任何一项民商事纠纷的发生都可能在一定的宽泛意义上与某项行政职权事项存在着或密切或松散的联系，如此一来，在回应社会需求，行政主体行政权力高度张扬的当今时代，就很可能致使所有民商事纠纷都被纳入到行政调解的范围，这无疑是绝对不应该的，所以，我们必须明确列举出与行政职权事项根本不相关的民商事纠纷，明确排除出行政调解的受案范围，以规范行政主体科学、合理地行使民商事纠纷行政调解的权力。

　　五、结论与展望

　　现行立法关于民商事纠纷行政调解范围的规定，无助于该纠纷解决机制的正当存在和权威性运行，也一定程度上造成了民商事纠纷行政调解权这一具体行政权力行使的恣意、无序，而侵害普通民事主体的意思自治和私人合法权益。在法治国家、法治政府、法治社会全面推进和一体化建设的当今时代，民商事纠纷行政调解范围法治化是必然趋势。民商事纠纷行政调解范围的设定应该经由法律予以统一规定，而不应该由法规、规章乃至规章以下层级更低的规范性法文件施以调整，只有民商事纠纷行政调解的范围立法法律化才可以充足民商事纠纷行政调解制度的正当性，提升其权威性；在立法技术上，对民商事纠纷行政调解的范围既应该作出肯定范围的规定，亦即明确行政主体可以调解解决的民商事纠纷，也应该作出否定范围的规定，亦即需要明确行政主体不得调解的民商事纠纷的种类；对民商事纠纷行政调解肯定范围的规定可以采取抽象规定立法例，而对否定范围的规定一定要明确具体例举。实际上，作为一个十分具有理论意义和极为富有实践价值的课题，民商事纠纷行政调解范围的立法明晰还应该厘定民商事纠纷行政调解与诉讼（尤其是司法调解）、仲裁以及人民调解民商事纠纷范围的关系，科学理性设计诉讼、仲裁、人民调解、行政调解这几种不同的民商事纠纷解决机制间的匹配与衔接关系，只有如此，行政调解部门才可以依法化解民商事纠纷，尽快维护民商事法律关系的稳定，服务于社会和谐和市场经济健康发展；也只有如此，才可以科学规范行政权力的行使，防止行政公权力恣意插手民商事纠纷而侵害私权自治，给市场经济的健康发展造成不应有损害。

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