王伟玲 王晶 尹静
[摘要]我国电子政务经过20多年的建设和发展已取得显著成效，同时也存在产业价值链停留在中低端、低水平同质化竞争普遍、缺乏产业协同合作、没有形成应用规模、产业支撑队伍不够等一系列问题。在此背景下，在分析我国电子政务产业发展动态的基础上，仔细研判电子政务产业发展所呈现的新特点，认真辨析电子政务产业发展的瓶颈阻碍，研究提出产业优化路径和建议，对下一步加快推动电子政务产业健康可持续具有重要意义。
[关键词] 电子政务；产业特点；生态体系
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
电子政务产业是电子信息产业的重要组成部分。[1]1993年，我国提出“三金”工程的设想，即“金桥”、“金关”和“金卡”工程，由此拉开了“金”字工程建设的序幕。2001年，我国决定把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化工作的重点，政府先行，带动国民经济和社会发展信息化。从此，我国电子政务建设开始进入全面推进阶段。经历了20多年的发展，随着信息通信技术在政府部门的深入应用，我国电子政务产业规模不断壮大，市场主体竞争实力显著提升。截至2017年年底，我国在线政务服务用户规模达到4.85亿，占总体网民的62.9%。[2]新形势下，认真研判电子政务产业发展现状，理性辨析产业发展所面临的重重阻碍，对未来更好推动电子政务产业良性发展具有重要意义。
一、我国电子政务产业特征
（一）产业规模逐步壮大
随着“金”字工程在政府信息化领域的推进实施，尤其是“两网一站四库十二金”工程的全面展开，推动我国电子政务产业从无到有、从小到大不断孵化成长。近年来，政务云、政务大数据、“互联网+政务”、智慧城市等新技术新理念在政府信息化领域的渗透和蔓延，数字化、网络化、智能化成为电子政务建设新方向，也为电子政务产业蓬勃发展注入了新动力。电子政务涉及领域众多，每个领域的信息化建设运维都需要大量资金投入，少则上千万，多则几百亿，推动电子政务产业步入发展快车道。在逐利动机的驱动下，吸引了大批企业进入电子政务领域开疆拓土，目前以传统IT厂商、互联网巨头、电信运营商为首的市场竞争格局基本形成。据不完全统计，我国电子政务市场规模从2008年的740亿元攀升到2017年的2722亿元，年均增长率达4.9%。预计2018年，我国电子政务产业规模达3140亿元，同比增长15%。[3]
（二）产业链主导角色发生迁移
电子政务不是一个孤立的产业或系统，而是一个产业带动性强、辐射面广的产业链。从产业链条来看，电子政务建设过程中直接和间接涉及的环节主要有通信运营商、设备供应商、应用系统开发商、系统集成商、咨询培训服务商等。[4]在很长一段时间内，电子政务比较侧重基础设施建设，形成了以电信运营商为主的产业形态。电信运营商在承建政务内、外、专网的过程中，带动应用系统开发商、集成商、中间供应商和其他运营商在内的产业链中下游环节协同共进。在电子政务向以深化应用为主转化的过程中，这种模式正在悄然发生改变，政务云服务提供商、政务大数据服务提供商、智慧城市系统解决方案提供商等新的电子政务市场供给主体日渐显现，尤其是智慧城市系统解决方案提供商在电子政务建设中的作用日益凸显。很多地方政府以PPP模式与智慧城市系统解决方案提供商成立合资公司，合力统筹协调产业链其他环节共同推动电子政务各领域全面发展。
（三）产业发展模式日趋丰富
随着信息技术不断创新和产业化发展，我国电子政务产业发展路径也映现出独有的演进规律，其融资模式、建设模式、区域发展模式、资源应用模式都日渐丰富多元。从融资模式来看，企业开始以PPP、BOO等模式注资电子政务项目，改变了以往电子政务项目完全由政府买单的方式。从建设方式来看，以往IT企业大多只是以项目外包的形式参与到电子政务建设环节，现在从项目的前期规划、设计、建设一直到后期运维等整个过程IT企业都可以参与。从区域发展来看，既有沿海发达地区的渐进式发展，也有中西部和老少边穷地区的跨越式发展模式。从资源利用方式来看，各地各部门正通过统一的政务云平台将电子政务软硬件资源由分散化向集约化方向转变。据IDC统计，截至2017年10月，全国超过65%[5]的省市通过政务云平台实现了机房、存储设备、OA系统等软硬件资源的集中建设。
（四）企业竞争力明显增强
在电子政务产业发展的过程中，培育了一批国内IT巨头，如联想、方正、浪潮、中兴等，他们的产品无论是质量还是市场份额，在某些领域已经超越了国外知名IT企业。在国产基础软件领域，中标麒麟等国产操作系统和人大金仓、达梦等国产数据库软件已经在电子政务领域业务系统中批量使用，东方通中间件已经应用于全国80%的高速公路联网收费系统，金山WPS等国产办公套件性能达到了国际先进水平。在国产核心芯片研发应用方面，龙芯、申威、飞腾等国产多核CPU研制成功，长城、曙光、浪潮等企业可规模生产基于国产CPU和操作系统的微型计算机整机，国产智能手机芯片具备国际竞争力。在国产通信网络设备方面，国产高端路由器和高端交换机在性能和功能上已达到国际先进水平。百度、阿里、腾讯等互联网骨干企业云计算平台软硬件（不含芯片）国产化率已超过60%，平台性能接近国际先进水平。华为、联想等国产智能终端操作系统用户数已超过2200万。联想乐云OS应用商店活跃用户超过2000万。此外，我国IT企业自主研发实力明显提高，阿里自主研发的超大规模通用计算操作系统飞天，浪潮自主研发的政务云技术和服务，华为击败高通获选5G编码标准等，从一定程度上提升了IT企业在电子政务市场上的竞争力。
（五）新技术应用创新能力显著增强
移动互联网、云计算、大数据、人工智能等新技术在政务领域应用创新加速，推动政府服务从线下向线上线下融合的方式转变，推动政府管理从分散管理向协同治理的方式转变。互联网与政务相互融合催生“互联网+政务服务”新形态，“互联网+扶贫”推进实现精准扶贫、精准脱贫，“互联网+教育”、“互联网+医疗”、“互联网+文化”等有力地促进了基本公共服务均等化发展。云计算能弹性地利用现有资源，提升电子政务基础设施利用效率，是解决“IT黑洞”的有效途径。大数据可直观地揭示传统技术手段所不能展现的事务关联，让宏观调控决策更科学，让微观管理服务更精准。人工智能通过自主学习并应用人、地、物等情景信息，提供自动识别和智能预测，目前已在防恐反恐、环境监测、气候预测等领域得到广泛应用。
二、电子政务产业发展瓶颈
（一）产业链不完备，商业模式不成熟
发达国家电子政务产业发展的实践经验表明，只有建立在成功的商业模式创新基础上的技术创新，才有产业化的坚实基础，只有依托技术创新的商业模式创新，才具有更强大的竞争力。电子政务产业是一个“生态链”的概念，生存于“生态链”中各层级的大、中、小型企业相互依存，围绕市场需求既竞争又合作，产生“借力”和“互动”效应才能实现多赢。当前我国的电子政务正处于由简单信息发布到深化应用关键转型期，还没有形成一个真正的产业生态链。IT企业的商业模式也比较单一，在业务模式上缺乏创新。
（二）产业价值链层级有待提升
然而，我国当前的电子政务产业化水平与国外相比，还存在一定的差距，且还不能完全满足国内电子政务产业发展的要求。国产软硬件产品主要集中在中低端，高附加值的高端产品基本为国外产品。尽管国产路由器、交换机、服务器、存储设备等在不同程度上实现了整机替代，但相关设备使用的CPU几乎完全依赖英特尔、AMD等国外企业。国产CPU性能及全国产整机与国外产品还存在较大差距，如基于龙芯CPU的曙光、浪潮等国产计算机桌面终端、服务器的性能和可靠性、兼容性与基于英特尔芯片的计算机桌面终端、服务器相比差距明显。国产基础软件的图像处理、事务处理等功能也与国外产品存在很大差距，基于国产操作系统、数据库系统和中间件的应用软件开发环境基本空白。全国产信息系统仅具备支持党政办公等简单事务处理能力。所以，推动电子政务产业向价值链高端环节发展刻不容缓。
（三）产业生态体系尚未形成协同发展的局面
由于国产电子政务产品应用面临国外产品先行进入、技术路线封锁、使用习惯依赖等阻碍，加之政府用户更注重运营风险，对信息安全隐患重视不够，缺乏应用国产电子政务产品的主动性。如，大多数的电子政务核心业务系统基本由国内企业开发，但都以IBM中间件、Oracle等数据库等国外产品为基础平台。在缺乏下游市场需求拉动的情况下，国内尚未形成具有复杂大系统整合能力的领军企业，电子政务产业生态体系各环节研发和相互协同动力不足，增加了推广应用难度。一方不愿用，不敢用，一方无法靠应用持续改进，产用之间尚未形成有效互动。此外，企业为保持自身竞争力，缺乏成果开放共享的主动性，大企业与小企业产业分工不明确，产业链协同发展的局面尚未形成。
（四）有效应用不足，缺乏完善的评估机制
电子政务产业发展的关键在于应用,有效应用不足已成为制约我国电子政务产业形成和发展的重要瓶颈因素，这对上、中、下游各环节产业链的参与和投入的热情产生了直接影响。电子政务产业发展的良性机制没有被激活，市场发展缺乏动力，也缺乏有效的电子政务监督评价模式以及标准。
（五）项目采购资金申请机制有待调整
电子政务项目建设涉及到一系列的软硬件建设，其中服务器、电脑、手机等硬件设备是有形资产，是可量化的，而软件作为一种无形资产，往往是不可量化的，不同地区不同部门对同一软件的采购额是不一样的，项目金额大小很难有统一的衡量标准。此外，电子政务项目采购金额的申请往往涉及到建设环节，对后期升级维护环节所需要的费用往往缺乏资金支持，支持为电子政务服务的IT企业盈利率不高。据不完全统计，电子政务应用系统集成商利润率仅5%，而其他软件服务商的利润率则更低。
（六）电子政务采购低价中标采购事件频现
因很多地方政府招标评分规则对低价者有利，导致低价竞争现象频频发生。例如，腾讯云以1分钱中标预算495万的厦门政务云项目，上海移动以0元中标上海电子政务云项目，中国电信以1分钱中标预算893万的辽阳市信息中心硬件平台项目，等等。目前业界对此看法褒贬不一。一方面，对政府招标方而言，招标结果偏离公允价值，将致使项目的可执行性、质量、实施周期等缺乏相应的保障。另一方面，传统采购流程已经不适应云服务的创新发展，云服务是按需付费，政府在采购时无法确定后期使用量，所以在前期招标时无法给出价格。
（七）产业支撑队伍不能满足规模化发展要求
因安全保密等问题，电子政务建设单位多要求企业驻场，提供技术培训、现场支持等服务，但是解决方案研发、集成实施交付、运维服务保障基本都是由一支队伍支撑，相关力量被不断分化。此外，国内电子政务人才培养大多基于国外产品，相关教材和专业培训机构缺失，架构师等高端人才严重匮乏。
三、电子政务产业优化路径与对策建议
（一）制定电子政务产业发展路线图
研究电子政务软硬件关键技术问题，面向不同应用场景找出核心关键环节，明确突破路径和时间表，落实主体责任。支持引导各相关IT企业加强技术规划衔接，推动CPU与操作系统深度适配优化，组织研发在线集成开发环节，推动人机交互模式创新，突破异构资源调度、电子政务平台虚拟化等关键技术，构建完善的电子政务软硬件技术产品体系。
（二）提升企业自主创新能力
在国家战略层面扶持一批面向电子政务的骨干IT企业做大做强，围绕创新链开展兼并重组，提高龙头企业资本实力和经营能力，引导企业专注布局某个技术创新、产品方向或专业领域，提升其国际化经营和产业链带动能力。扶持建设一批互联互通、资源共享的电子政务创新创业服务平台，为中小微企业不同环节不同阶段创新活动提供集成化、市场化、专业化、网络化支撑服务。通过资本产业、国家保障政策、知识产权制度以及国际间合作，在企业融资、上市、税收管理方面形成新的政策机制，营造有利于企业创新、成长、壮大的环境。
（三）深化产用互动，建立发展良性产业生态
以安全可靠技术和产业联盟为载体，持续开展电子政务联合攻关活动，鼓励引导更多有实力、有意愿、有基础的企业加入产业支撑队伍，形成本地化交付能力，逐步打造“小核心、大合作”的产业生态格局。协调建设电子政务产品版本库和企业信息库，组织CPU、操作系统有关厂商逐步形成电子政务跨平台统一操作系统。调动整合各方资源集中建设高仿真验证环境，构建试验系统，打通企业内部研发、协同技术攻关、产用验证反馈等产业化全流程。
（四）深化电子政务应用建设
加快电子政务应用发展步伐，以应用为牵引，带动电子政务产业加速发展。以市场为导向，以企业为主体，引入市场机制和效益法则，创新电子政务发展模式，逐步推进电子政务产业市场化。支持探索云计算、大数据、人工智能、区块链等新技术在电子政务中的应用，构建互联互通和高效服务的技术应用体系。鼓励各地各部门以“互联网+政务服务”为抓手，加强保障和改善民生，创新社会管理。支持第三方建立完善的应用监督评估体系，开展应用建设成效评估，并将评估结果纳入政府绩效考核。
（五）强化资金支持，制定合理的项目采购资金申请制度
加强产融结合，争取中央财政专项产业支持，拉动社会资本投入，推动设立电子政务产业专项发展资金。面向电子政务采购的特殊性，在充分调研的基础上，研究出台电子政务项目采购制度，对资金的申请提出明确的要求，确保电子政务项目建设运维等各个阶段都有相应的资金支持。
（六）制定合理有效的电子政务采购制度
围绕新技术应用采购出现的新问题，应对IT服务提供商、招投标部门、政府机构等多方力量开展实地调研，在充分了解各方在新形势下所面临困惑和对策建议的基础上，综合研判，提出有针对性的电子政务采购管理制度，积极营造良好的电子政务产业发展环境，以确保在鼓励技术创新的同时，也确保电子政务市场保持健康有序发展。
（七）加强产教合作，培育一批电子政务人才队伍
鼓励企业与高校成立联合创新实验室，共同开展电子政务课程设计和教材编制，通过在线社区、开发者大赛等方式，加强人才培育和中小企业创业创新支持力度。强化领军人才队伍建设，引进一批既懂电子政务又懂管理的世界一流人才，同时重视留人制度建设，充分发挥电子政务领军人才对产业发展的引领作用。
[参考文献 ]
[1]袁长征.新时期中国电子政务产业发展模式及推进路径优化研究[J].湖北社会科学，2012(9).
[2]中国互联网络信息中心(CNNIC).第41次《中国互联网络发展状况统计报告》[R]. http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/.2018-01-31.
[3]前瞻产业研究院.《2018-2023年中国电子政务发展前景与投资战略规划分析报告》[R].https://bg.qianzhan.com/report/detail/8fe8b965c37d47fd.html.2018-02-25.
[4]Christiansen P E，Gotze J. Trends in Governmental Enterprise Architecture：Reviewing National EA Programs Partly[J].Journal of Enterprise Architecture 2007(1).
[5]IDC MarketScape.2017年中国政务云市场厂商评估[EB/OL].https:// www.idc.com/promo/idcmarketscape.2017-11-27.Research on countermeasures for the development of e-government industry in China.
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[基金项目]2017年度河北省社会科学基金项目“基于京津冀一体化的津冀港口群竞合研究”（HB17GL093）。
[作者简介] 王伟玲，中国电子信息产业发展研究院研究员；王晶，燕山大学经济管理学院副教授；尹静，北京建筑大学机电与汽车工程学院副教授。
