（清华大学，北京 100084）
［摘 要］国家“十三五”规划首次将“供给侧结构性改革”作为五年规划的主线，是中国经济发展进入新常态后引领新常态的主线。本文从历史视角、理论视角和当前经济发展的客观需要，阐述了供给侧结构性改革的三大逻辑。从历史逻辑来看，中国改革开放以来的历次改革都体现为供给侧结构性改革特征；从理论逻辑来看，供给侧结构性改革体现了中国推进经济改革的自主性和自觉性，而非“里根经济学”的“中国版”；从现实逻辑来看，供给侧结构性改革是贯彻五大发展理念，引领经济发展进入新常态的必然选择，对中国跨越“中等收入陷阱”具有决定性意义。
［关键词］供给侧结构性改革；“十三五”规划；经济增长；新常态
［中图分类号］ F123.16 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008-9314（ 2016） 06-0028-07
［收稿日期］ 2016-11-01
［基金项目］国家自然科学基金项目（ 71273006）
［作者简介］胡鞍钢，清华大学公共管理学院教授、博士研究生导师，清华大学国情研究院院长；鲁钰锋，清华大学公共管理学院、清华大学国情研究院博士后；周绍杰（通讯作者），清华大学公共管理学院、国情研究院副教授；杨竺松，清华大学公共管理学院、国情研究院博士后。
供给侧结构性改革是“十三五”规划的主线，它的提出是中国经济发展进入新常态的必然选择。正确理解并有效推进供给侧结构性改革对中国 2020年全面建成小康社会、跨越“中等收入陷阱”具有长远的战略意义。要实现这一点，就要基于中国经济发展的基本现状以及未来的发展目标，厘清供给侧结构性改革的基本逻辑。
基于此，本文对中国供给侧结构性改革的历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑进行深入分析，这在实践中推进供给侧结构性改革具有重要意义。
一、供给侧结构性改革的历史逻辑
从根本上讲，中国的经济改革就是马克思主义政治经济学的实践创新和理论创新，这一点常常被忽略。十一届三中全会公报指出：“实现四个现代化，要求大幅度地提高生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式，因而是一场广泛、深刻的革命。”“正确改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑。”［ 1］但是，如何通过改革解放生产力、大幅度提高生产力？如何使生产关系和上层建筑适应生产力的迅速发展？在改革开放之初，还没有现成的答案，就也就客观上决定了，中国的经济改革需要摸着石头过河，不断地实践，不断地试错。与此同时，不断探索经济改革的顶层设计，不断地增加经济改革实践的自觉性，不断丰富中国特色的社会主义建设理论，并不断提高它对于中国经济改革的指导性。
回顾中国自 1978年以来的经济改革历程，中国近 40年的改革实践本身就是典型的“供给侧结构性改革”。从某种意义上讲，供给侧结构性改革是对中国经济改革历程和发展内涵的高度概括，它包括三个有机联系的关键词。一是“改革”这一主线，贯彻至今，其本质就是通过不断完善制度建设来调整生产关系、解放生产力，以适应和应对经济高速增长所带来的经济社会发展的急剧变化；二是“供给侧”这一重点，因为改革大大促进了生产力的解放，极大地增加了经济增长的供给要素，如劳动要素、资本要素、技术要素、知识要素、信息要素等，这都属于供给侧范畴；三是“结构性”这一特征，因为改革极大地促进了要素资源配置的变化，产业机构、就业结构、消费结构、投资结构、所有制结构、人口结构、城乡结构等结构性因素一直在变化之中，是影响全要素生产率的决定因素。只不过当时没有使用“供给侧结构性改革”这一说法。改革开放以来，中国大体上经历了五次三中全会经济体制改革决策，形成了五个重要阶段，都充分体现了 “供给侧结构性改革”的阶段性特征。
第一次是 1978年十一届三中全会决定，开启了中国经济体制改革的发动阶段，中国处在人均收入极其低下、温饱问题尚未解决、重点减少极度贫困的阶段。十一届三中全会以及四中全会制定了《关于加快农业发展若干问题的决定》提出了 25项政策，直接启动了农村改革，全面推行了联产承包责任制，成为农村经济改革的关键性制度安排，极大地推进了这一时期的经济发展。首先，农村人均收入出现前所未有的高增长。 1978-1985年期间，按不变价格计算，农村居民人均纯收入增长 2.7倍，年平均增长率为 15.2%；其次，大幅度减少绝对贫困人口。按 2010年农村贫困线标准， 1978年我国农村贫困人口为 7.70亿人，到 1985年减少为 6.61亿人，贫困发生率由 97.5%下降为 78.3%［ 2］；再有，农村乡镇企业创造了大量新增就业，从 1978年 2827万人增至 1985年 6967万人，增加了 1.47倍。
第二次是 1984年十二届三中全会决定，进入改革的全面开局阶段，这也是中国处在极低收入发展阶段、重点解决温饱的阶段。根据党的十二大提出的有系统地进行经济体制改革的任务，做出了《关于经济体制改革的决定》，谋划了“全面改革蓝图”，首次提出了在公有制基础上有计划的商品经济，旨在建立充满生机的社会主义经济体制。这次三中全会开启了以城市为重点的经济体制的整体改革，不过还是在计划经济体制框架下进行，解决原有体制的“激励不足”或“激励缺位”的问题。此后，国家对企业的管理逐步由直接控制为主转向间接控制为主，大幅度缩小了计划经济范围；积极发展多种经济形式，个体经济得到迅速发展；初步奠定中国对外开放格局，实施沿海率先发展战略。可以认为， 20世纪 80年代中期的经济改革是走向社会主义市场经济体制道路的过渡阶段。
第三次是 1993年党的十四届三中全会，明确提出中国经济改革的方向是“建立社会主义市场经济体制”，这也是中国处在低收入、重点实现小康水平的发展阶段。根据党的十四大确定的经济体制改革的目标和基本原则，做出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，共计 50条，提出建立现代企业制度、建立全国统一开放的市场体系、建立完善宏观经济调控体系、建立收入分配制度、建立社会保障制度等重要任务，成为新体制的基本框架与重要支柱，为后来的改革所继承下来。需要指出的是，十四届三中全会的重要国际背景是苏联解体和东欧社会主义国家剧变，中国在当时的历史背景下提出了建立社会主义市场经济体制，凸显了道路自信和制度自信。
第四次是 2003年党的十六届三中全会，进入“完善社会主义市场经济体制”阶段，这也是中国进入下中等收入、全面建设小康社会的发展阶段。根据党的十六大提出的建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系的战略部署，做出了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，共计 42条，成为指导 21世纪第一个十年中国改革的纲领性文献，极大地激发了市场主体的成长与活力。 2002年全国市场主体（实有企业和个体工商户等）为 3111万户，到 2012年已增至 5426万户，其中私营企业从 264万户增至 1086万户，从业人员从 1999万人增至 7557万人。这充分显示了这一时期各类市场主体大幅度增长，成为创造经济总量、贸易总量、新增就业的主体。
第五次是十八届三中全会，中国进入“全面深化改革”阶段，这也是中国进入上中等收入、全面建成小康社会的发展阶段。十八届三中全会制定的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，涉及 336项重大举措，提出了全面深化改革的指导思想、重大原则，制定了全面深化改革的总目标和 2020阶段性目标，布置了“五位一体”改革及国防军队体制改革、党的建设制度改革，布局了改革的战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式和时间表、路线图。仅从商事制度改革的红利来看，到 2015年全国市场主体（实有企业和个体工商户等）已上升至 7700万户，比 2012年增加了 2300万户，其中私营企业和个体工商户就业人员合计 1.90亿人。到 2015年，按 2010年农村贫困线标准，我国农村贫困人口已经下降至 5575万人，贫困发生率下降为 5.7%［ 3］到 2020年有望消除全部贫困人口。
由以上五次三中全会可以看出，中国的改革开放一开始就凸显了三个关键词：通过改革，有效改善供给侧的要素投入及配置，进而促进了中国各类结构性变迁和优化。 2015年，中国人均 GDP（ PPP）为 13400国际美元（ 2011年价格，下同），仅相当于美国人均水平（ 52549国际美元）的 25.5%，与美国仍旧具有很大差距。而这种差距的缩小归根结底还是需要通过不断提高劳动生产率来实现。因此，未来也只有通过 “供给侧结构性改革”才能促进中国长期保持中高速增长，最重要的是促进中国各类结构的不断优化。当前，中国经济发展的一个突出性问题就是如何解决当前中国经济的结构性矛盾，这也必须要着眼于解决供给侧要素配置的结构性问题，通过深化各个领域的改革，实现经济增长的可持续性，并且保持较高的增长速度。
二、供给侧结构性改革的理论逻辑
中国经济改革的成功的一个重要原因是中国在推进经济改革的自觉性和自主性。从自觉性来讲，中国在推进经济改革的过程中，并没有因为推进经济改革可能产生的各种风险而畏首畏尾，进而丧失改革和发展的时机。从自主性来讲，中国的经济改革立足于中国经济发展的客观实际，并积极适应经济全球化的客观大势，而不是去照搬所谓的“国际经验”。例如，在中国决定建立社会主义市场经济体制的过程中，中国并没有不顾国家发展的客观情况，盲目引入所谓的“华盛顿共识”的药方。同样地，中国当前推进供给侧结构性改革也体现了中国推进经济改革的自觉性和自主性。
当前，针对供给侧结构性改革的一个典型理解是把供给侧结构性改革与所谓的供给侧经济学（ supply-side economics）联系起来，进而又把中国的供给侧结构性改革与以“供给侧经济学”为理论基础的“里根经济学”（ Reaganomics）的政策主张相提并论。从本质上讲，里根经济学是新自由主义经济学，其本质是“市场万能论”，而且往往把政府必要的、有益的干预和管制打上“扭曲市场、制造不平等”的标签；其政策主张是通过自由贸易、开放市场、私有化、放松管制、减税、减少政府支出等方式促进私营部门的比重和作用，反对政府干预。从 20世纪 80年代末到 90年代期间的拉美、苏联以及东欧社会主义国家转型以及 20世纪 90年代末亚洲金融危机来看，基于新自由主义经济学的“华盛顿共识”的政策药方在发展中以及转型国家的失败案例比比皆是。奉行新自由主义经济学的最终结果是，政府宏观经济管理能力弱化，市场运行混乱，经济运行的系统性风险不断累积，最终导致经济危机、社会动荡。即使是美国这样的发达国家，事实上也未能逃脱奉行新自由主义经济学政策主张所造成的恶果，例如收入分配差距急剧扩大、赤字规模急剧膨胀等，这些问题已经成为美国经济发展的痼疾。此外，由美国“次贷”危机引发的全球金融危机，也是新自由主义经济学思想在金融领域付诸实践的一个典型失败案例。
胡鞍钢等对供给侧结构性改革与里根经济学进行了比较分析，指出中国的供给侧结构性改革与美国 20世纪 80年代初实行的基于“里根经济学”的政策主张在经济发展阶段、政策目标以及政策手段上存在显著差异［ 4］。从这个意义上讲，直接把“里根经济学”的政策主张应用到我国的供给侧结构性改革中，必然会“张冠李戴”“开错药方”。因此，绝对不能认为中国的供给侧结构性改革是“里根经济学”的中国版。针对供给侧结构性改革，习近平总书记也明确提出，不能把供给侧结构性改革看成是西方供给学派的翻版。
三、供给侧结构性改革的现实逻辑
中国经济增长率下行不仅成为当前经济的突出问题，也成为全球关注的焦点之一，因为中国不仅是世界第二大经济体（汇率法）或第一大经济体（购买力平价法），还是世界第一大贸易体，中国经济未来走向，对世界 240个国家和地区，特别是对把中国作为重要贸易伙伴的 130-140个国家和地区直接产生溢出效应。这是与前几个阶段的经济改革最大的不同之处。
认清供给侧结构性改革的现实逻辑，也就是准确回答为什么要把供给侧结构性改革作为“十三五”时期主线。把握住“主线”，就抓住了决定经济发展的主要因素，抓住了未来经济发展所要解决的主要矛盾，从而起到纲举目张的作用。这就需要厘清当前经济发展所面临的两个主要问题：其一，如何正确看待“十二五”时期的经济增长率下行现象；其二，怎样在“十三五”时期通过“调结构”而不是通过 1998年、 2008年为应对金融危机而采取的扩大内需，来实现“保增长”。
首先，要从中国经济的发展阶段分析“十五五”时期经济增速下行。 1978-2015年期间，中国经济的平均增长速度为 9.6%，高于日本在 1950-1972年期间的平均增速 9.35%，高于韩国在 1961-1996年期间的平均增速（ 8.6%）。从经济波动来看，中国经济的高增速也曾经历过若干次阶段性的下降（见图 1），其中包括 1978-1981年期间、 1984-1990年期间、 1992-1999年期间、 2007-2015年期间的四次阶段性经济增速下调。总体来看，改革开放以来中国经济增速的稳定性趋于加强。特别是 1992年之后，中国经济基本上没有出现计划经济时期的“大起大落”现象，这也反映出中国宏观调控能力的日趋成熟。总体来看，经济增速的变动是外部需求因素（或者说是周期性因素）、内部结构性因素以及宏观调控等因素共同作用的结果。但是，每一次调整都包含了经济结构的转型，进而为下一阶段的增长奠定基础。
图 1 中国经济增长率（ 1978-2015年）（略）
从 2011年起，中国经济发展开始进入新常态，经济增速逐步由 2011年的 9.5%下降到 2015年的 6.9%（ 1991年以后首次“破七”）。对于中国经济增长率下行，一个重要观点是中国经济受周期性因素的影响，即外部需求增速放缓（甚至负增长）拖累了中国经济增长。从外部需求因素来看， 2008年的全球金融危机确实对中国经济造成显著的外部冲击，这也与中国高度开放、深度融入世界经济直接相关。从当前世界经济环境及近几年中国经济增长的态势来看，外部需求的低迷甚至萎缩确实对我国经济增长下行具有相当解释力：“十二五”时期，我国货物进出口总额占 GDP的比重显著下降，由 2011年的 49.16%下降到 2015年的 35.74%， 2015年的水平甚至低于加入 WTO之前的水平（ 2001年 38.8%）。
金融危机以后，世界经济正处于新旧思维碰撞、新旧动力转换、新旧力量对比、新旧规则交替的动荡期、转型期、变革期和调整期。［ 5］总体来看，近年来世界经济正面临着以“低贸易增长、低经济增长、高公共债务”等为主要特征的新现实（ new reality），世界经济正经历着结构性变化，整体好转仍旧面临着巨大的不确定性。一方面，新兴经济体对世界经济增长的拉动作用在弱化，而且出现分化。另一方面，发达经济体对拉动世界经济增长的贡献也是有限的，尚不足以推动世界经济稳定复苏。此外，影响世界经济增长的不确定因素不容忽视。例如，“英国脱欧”、美国大选都将深刻地影响全球资本市场，成为影响世界经济的重要因素。
尽管外部因素对中国经济增长的影响不容忽视，但是，如果以此便认为当前中国经济面临的主要问题是周期性问题也是片面的，不能忽视结构性问题对中国经济增长的影响。由全球金融危机引发的周期性因素的影响，导致中国在 2008年年底到 2010年期间为了实现“稳增长”实施了大规模的经济刺激计划，从而加剧了中国经济的结构性矛盾，并且使得结构性矛盾在“十二五”期间日益凸显。因此，近几年的经济增速下行、外部需求下滑是外因、次因，而国内经济结构问题是内因、主因。
加剧中国经济结构性问题一个重要因素是房地产投资对经济增长的影响（图 2）。全球金融危机前，中国城镇房地产投资在 2000-2007年期间的名义增长率达到 27.4%，接近名义 GDP增长率（为 15.1%）的两倍。全球金融危机爆发后，城镇房地产投资增长率在 2009年降低到 14.1%，随后在 2010年反弹到 32.8%。进入“十二五”时期，城镇房地产投资增速显著下滑， 2015年下滑至 0.38%，直接导致近年来经济增速下滑。更重要的是，房地产投资增速的下滑又直接导致与房地产投资密切相关的行业（例如煤炭、钢铁、水泥、建材等）的需求增速降低，进而也成为煤炭、钢铁等行业的产能过剩的重要原因，从而形成了当前“去库存、去产能”压力。此外，为应对国际金融危机， 2008年年末开始的经济刺激计划导致银行业加大了对房地产以及钢铁、煤炭、水泥等行业的信贷投放。在地方政府的极力支持下，地方融资平台也获得了银行业的巨量信贷投放，导致地方政府债务扩张以及杠杆率不断提升，造成了当前的“去杠杆”压力。
图 2 城镇房地产投资规模及增长率： 2000-2015年（略）
其次，要从中国经济发展现阶段的结构特征和外部因素理解供给侧结构性政策是“十三五”时期经济发展的主线。尽管“十二五”时期中国经济出现增速下滑，但是经济结构还是得到显著调整，符合中国经济长期发展的结构调整方向。从宏观上讲，“十二五”时期的结构调整主要体现为：第二产业比重显著下降和第三产业比重显著提升。其中，第三产业的比重由 2010年的 44.2%上升到 2015年的 50.5%；第二产业比重由 46.2%下降到 40.5%，两者的变动率均显著高于历次五年规划（或计划）时期。更进一步讲，结构调整必然带来增长动力的转换，而旧的增长动力的退出和新的增长动力发挥作用往往是不同步的。如果旧的增长动力退出相对较快，新的增长动力成长相对较慢，短期经济增长速度就会出现下降。因此，增速下降也是结构调整的正常反应。从“十二五”期间各省 GDP平均增长率与第二产业和第三产业的变动率的对比分析来看（见图 3），各地区间的 GDP增长率与第三产业比重的变化呈现一定程度的负相关关系，与第二产业比重的变化呈现一定程度的正相关关系。这也就是说，第三产业比重上升幅度高、第二产业下降幅度高的地区， GDP增长率相对较低。因此，考虑到结构性因素，“十二五”期间的经济增速下降具有合理性，也不必对此过于悲观；更何况“十二五”时期的平均经济增速为 7.8%，尽管低于 1978-2010年 9.9%的增速，但是仍然高于 7%的预期目标。
图 3 “十二五”期间各地区经济增长率与经济结构变动（略）
从综合发展指标来看，“十二五”时期经济增长质量显著提高，产业结构、城乡结构、科技（除了研发经费支出占 GDP比重之外）教育和资源环境类指标基本完成了“十二五”规划目标。我们利用“目标一致法”对历次五年规划进行了评估，结果显示“十五”计划完成率为 64%，“十一五”规划完成率为 86%，而“十二五”规划完成率则高达 96%。由此可见，尽管“十二五”期间出现经济增长下行，但是综合的五年规划完成率好于之前的两个五年规划，这也为“十三五”时期保持中高速经济增长、实行供给侧结构性改革创造了良好的条件。总体而言，“十二五”时期所出现的这些结构性的变化具有基础性、长期性，都是积极的、良性的变化，基本符合中国工业化（进入第二产业占经济比重下降的后期）、城镇化（仍处在城镇人口比重的快速上升期）发展阶段，居民消费结构不断升级的发展趋势（尤其是城乡居民恩格尔系数均下降至 30%左右，进入更富裕类型阶段），与中国经济长期结构调整优化的基本方向是一致的。
尽管“十二五”期间中国经济的调结构已经取得了显著的成就，但是结构性问题依旧突出，结构调整还远远没有到位，“稳增长”的压力和“调结构”的困难并存。如果处理不好，将使得“调结构”和“稳增长”之间的矛盾更加突出。一方面，“十三五”时期的经济增长率仍旧是衡量这一时期发展的重要指标，因为它涉及中国经济总量能否在 2020年实现比 2010年翻番的目标。对“十三五”期间经济增长率的正确认识，要建立在充分评估中国潜在经济增长率的基础上。潜在经济增长率是指由经济要素实现有效配置所能达到的增长率，是在某一较长阶段可维持的增长率。我们认为“十三五”期间中国的潜在经济增长率仍可以维持在 7%左右，结构性因素仍旧是中国未来潜在增长率的重要决定因素，解决好结构性问题是未来中国经济的实际增长率保持在潜在增长率水平的关键。
从外部需求来看，如果世界经济“新现实”成为世界经济“新常态”，我们把破解当前中国经济困境的希望寄托于外部需求的改善，“稳增长”则必然陷入被动。因此，“调结构”是为了争取“稳增长”的主动性。未来中国经济增长率，既要取决于外需因素（或者说周期性因素），更重要的是取决于能否深入进行结构调整。从结构性因素来看，改革开放以来中国经济高速增长的一个重要推动因素就是经济结构的不断优化。当前，结构性问题突出地表现为房地产高库存和部分工业部门的产能过剩，杠杆率不断攀升，企业经营成本攀升。从 2012年开始的工业品出厂价格指数出现连续四年的“通缩”现象来看，中国经济的主要问题是结构性问题，传统工业品生产能力明显过剩。例如， 35种主要工业产品在过去几年已有 18种传统工业产品产量达到高峰并出现下降趋势。其中，钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、船舶行业产能利用率在 2012年年底分别仅为 72％、 71.9％、 73.7％、 73.1％和 75％，明显低于国际通常水平。［ 6］这反映出中国的传统工业化正在走向尽头，也反映了要素配置效率低下，并导致金融风险的不断累积。解决这些问题也是供给侧结构性改革要实现的短期目标，但是也不是一、两年或几年就可以完成的。
总体而言，我国进入经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”阶段，战略机遇期的内涵发生深刻变化，抓住和利用好这一战略机遇期仍面临严峻挑战，特别是长期积累的结构性问题凸显，制约着全要素生产率提高和经济稳定增长。［ 7］从这个意义上讲，深入推进供给侧结构性改革不仅是应对当前存在的结构性矛盾，同时也是为未来经济可持续发展创造战略机遇。“十三五”乃至更长时期，中国的结构调整仍将持续进行，经济增长率既受到内外部需求性因素影响，同时也在很大程度上取决于供给侧要素的实际配置状况，即结构性因素。未来中国经济结构变化仍主要体现在第二产业和第三产业比重的变动上。从这个意义上讲，把供给侧结构性改革作为十三五时期经济发展的主线符合中国长期经济可持续发展的客观需要，通过深入推进“调结构”，实现“稳增长”，这是由当前经济发展面临的主要问题决定的。综合考虑经济发展阶段所蕴含的后发优势、产业结构变迁动能、城镇化的拉动效应、人力资本的累计效应和规模效应以及创新驱动潜能，我们认为未来十年中国的潜在经济增长率在 7%左右是合理的，也是有保障的；同时，“十三五”规划把经济增长率预期目标确定在 6.5%以上既是经济增长的底线，也是留有余地、适度区间的，既没有超出中国的潜在经济增长率，也为结构调整留出空间。
“十三五”规划明确把供给侧结构性改革作为发展主线，这也表明供给侧结构性改革不仅着眼于解决当前中国经济的结构性矛盾，更是着眼于中国经济的中长期发展。从短期目标来看，要确保完成 2015年中央经济工作会议提出的“去产能、去库存”等主要任务，同时要着力实现“稳增长”和“降风险”。从中长期来看，供给侧结构性改革的基本目标还是加快转变经济发展方式，提高劳动生产率，提高全要素生产率，稳定经济潜在增长率。
四、结语：供给侧结构性改革是中国的实践创新与理论创新
国家“十三五”规划首次将“供给侧结构性改革”作为五年规划的主线。从功能上讲，供给侧结构性改革就是贯彻五大发展理念，通过深化各个领域的改革、加快政府职能转变，推动经济发展方式转变，引领经济发展进入新常态，对中国跨越“中等收入陷阱”、成功地迈向高收入水平具有决定性意义。供给侧结构性改革充分体现了当代中国改革开放的“中国实践”“中国理论”以及两者的互动，是引领未来中国经济发展及转变发展方式的指导思想，为进一步实践创新提供了理论基础、政治共识。
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