近日,习近平总书记在主持召开中央财经领导小组第九次会议时指出,疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展,是一个巨大的系统工程。目标要明确,要通过疏解北京非首都功能,调整经济结构和空间结构,走出一条内涵集约发展的新路子,探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式,促进区域协调发展,形成新增长极；思路要明确,要坚持改革先行,有序配套推出改革举措；方法要明确,要放眼长远、从长计议,稳扎稳打、步步为营,锲而不舍、久久为功。
这“三个明确”,指明了疏解北京非首都功能的战略意义。疏解北京非首都功能,并非只有让北京“瘦身”这一个目标,而是包含了更广泛和深远的战略诉求:一是探索首都和其他超大城市优化经济空间布局的路径；二是积累跨行政区域的城市群实现协同发展的经验；三是为区域内各领域的深化改革注入增量。可以说,疏解北京非首都功能如同一个击发针,激活的是从城市发展到跨区域治理的宏大命题。
就现实情况看,京津冀在城市功能识别、区域规划、产业转移、基础设施接驳等方面已多有动作,并取得了一定成效,但是距离疏解北京非首都功能的复合式战略目标还相当遥远。这既有客观因素的制约,也有主观因素的羁绊。从客观因素看,京津冀发展水平不一,从经济实力到基本公共服务都处在不同的发展层级,这决定了发展诉求的不一致。
在这种情况下,北京的非首都功能产业的疏解过程,有可能导致发展规划重叠、产业转移不能完全对接、区域内无序竞争等新问题出现,致使区域内的经济结构优化的总体效益下降。此外,在多年高速、粗放式发展后,京津冀地区生态环境脆弱对发展的制约已然凸现出来,这进一步限制了区域内整体协调优化产业布局、各取所需、各有所得的空间。
从主观因素看,毫无疑问,尽管中国城市群发展迅速,不缺乏中心城市带动周边发展的实践经验,但由于首都的独特性,京津冀如何协调发展仍存在经验不足、认识不足的问题。
疏解北京非首都功能,当然需要以政策意志疏解区域内存在的显性和隐性内在矛盾。京津冀协同发展已经上升为国家战略,疏解北京非首都功能明确了战略方向,表明了政策的先导作用。但是,政府行政力量主导划定的只是疏解北京的非首都功能、推进京津冀协同发展的蓝图,这份蓝图各个细节的填充,还需要激发内在动力。
激发内在动力,就是让社会力量也参与到疏解北京非首都功能的进程中来。如何甄别北京的首都功能和非首都功能、怎么疏解,市场和政府一样具有发言权。北京的“三高”产业应该转移,这一点有共识。但教育、医疗资源该不该转,转多少,不能政府说了就算,还需要广泛征集民意,充分考虑公众意见。
激发内在动力,还需要让市场作调整经济空间结构的参与者。调整经济结构和空间结构,不是简单的“舍”或者“得”,而是涉及区域内经济要素资源的转换、重配。只有让市场参与到配置进程中来,尊重其合理诉求,才能减少资源浪费,北京非首都功能的疏解才可能实现效益最大化,并为走出内涵集约发展的新路子打下基础。
激发内在动力还要以行政领域的改革作保障。疏解北京非首都功能,既涉及权力如何干预现有产业格局的问题,也涉及如何在跨区域行政合作中避免内部出现无序竞争的问题。前者要求尽可能划清权力与市场边界,后者要求在多省市权力架构下保持行政的一致性和高效率。显然,这既要求坚持已经启动的行政改革,还要求凿深行政改革的深度。
引进公众力量、市场力量和行政改革,应当与疏解北京非首都功能并进。如此,疏解北京非首都功能才能找到牢靠抓手,并起到激活全局的作用。就此而言,疏解北京非首都功能,既是一个目标终点,也是其他多个战略目标的起点。
