首都的发展历来受到党中央、国务院领导和各部委与北京市政府的高度重视，也曾制定过一系列发展规划和发展战略。但北京的发展速度远超出预期，人口资源环境矛盾越来越突出，“城市病”问题没有得到根本解决，严重影响了北京的可持续发展。
2014年2月25日，习近平在北京考察时指出，北京要明确城市战略定位，坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，要调整疏解非首都核心功能，优化三次产业结构，优化产业特别是工业项目选择，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布，促进区域均衡发展。
一、在京津冀一体化发展战略中看首都功能疏解的实质
从表面看，总书记的指示要坚持和强化首都核心功能，调整疏解非首都核心功能，是为解决北京“摊大饼”式的发展问题指明了方向，即以战略定位为前提科学制定发展新路径，更加注重城市发展质量。实质上，是把北京的发展放到京津冀一体化发展的区域战略布局中和以城市群为主体形态的城镇化发展战略中去。以建设世界级城市群为目标，发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用，积极谋划区域发展新棋局，形成新的区域经济增长极。
二、用发展演化思维分析京津冀一体化发展的历史
早在1982年，《北京城市建设总体规划》中就提出过“首都圈”的设想。1996年，《北京市经济发展战略研究报告》正式提出“首都经济圈”概念。2004年11月，国家发改委启动《京津冀都市圈区域规划》编制，2010年8月上报国务院。《北京市城市总体规划（2004-2020）》中15次提及京津冀概念，强调京津冀地区的整体发展将为北京城市持续快速发展提供支持，协调好京津冀地区发展规划，积极推动区域协调发展。2011年3月，国家“十二五”规划提出，推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展，打造首都经济圈。建成京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群城际交通网络，推进重点开发区域城市群的城际干线建设。
2013年5月，习近平在天津调研时提出，要推进京津冀、环渤海区域一体化发展，谱写新时期社会主义现代化的“双城记”，积极推进京津冀区域合作，促进优势互补、共赢发展，为改革开放注入更加充沛的动力。2013年8月，习近平在北戴河主持研究河北发展问题时，又提出要推动京津冀协同发展。2014年1月，习近平在对北京市2014年主要工作所做的重要批示中，要求北京市要深入研究新时期首都城市战略定位，着力推动京津冀协同发展。2014年2月26日，习近平在听取京津冀协同发展工作汇报时强调，要努力实现京津冀一体化发展，自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做。2014年3月5日，李克强作的《政府工作报告》强调要加强环渤海及京津冀地区经济协作。2014年3月中旬发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》强调，京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群，要继续在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面走在全国前列。要科学定位各城市功能，增强城市群内中小城市和小城镇的人口经济集聚能力，引导人口和产业由特大城市主城区向周边和其他城镇疏散转移。
从京津冀一体化发展的历史看，其概念与核心内容都是随着环境的变化而不断调整的。京津冀一体化发展战略和国家新型城镇化发展战略，为北京、天津、河北的发展提供了前所未有的战略机遇。从战略上讲，就北京而论北京已经没有出路，只有把北京放到京津冀甚至是更大的区域发展战略中，才能为北京提供更大的发展空间，才能为北京从根本上解决当前面临人口资源环境等发展瓶颈问题提供必要的战略支撑。从战术上讲，北京必须以新时期首都城市战略定位为框架，对城市功能进行瘦身手术，坚持和强化首都核心功能，逐步调整疏解非首都核心功能。同时根据新的城市战略定位和功能定位，调整优化产业结构，转变经济发展方式，提升发展质量和效益。
三、坚持政府与市场双手协调，分层调整疏解非首都核心功能
调整疏解非首都核心功能是一项复杂的系统工程，需要足够的权威和绝对的平衡艺术来协调各相关方的利益关系，在利益均衡点上制定顶层设计，才能便于相关调整疏解措施的落实。在原则上则要坚持政府与市场双手协调，分层调整疏解非首都核心功能。
调整疏解非首都核心功能绝非是北京市单独可以解决的课题，需要中央政府成立首都功能调整疏解工作领导小组，并由中央政治局常委级领导担任组长，同时坚持政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”双手协调的原则，把握好政府和市场的边界，处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，推进调整疏解措施的顺利落实。
如果是涉及非首都核心功能的中央和国务院部委机关或事业单位搬迁，则宜于侧重使用政府这只“看得见的手”作为主导，同时辅以市场这只“看不见的手”作为润滑剂，以政治的权威性和经济的杠杆作用共同推进调整和搬迁的进程。
如果是涉及非首都核心功能的中央级企业或大型国企搬迁，则宜于采用“政府引导、市场主体”的办法。政府应着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题；市场则应充分发挥主体作用，用经济杠杆来有效调节利益平衡，快速推进搬迁工作。
如果是涉及非首都核心功能的其他企业搬迁，则应发挥北京市的向外推力与环首都地区拉力的双向作用。诸如动物园服装批发市场、大红门服装批发商圈等的仓储类低端功能业态，一方面迁出地原址要升级为高端、现代的商务业态，另一方面迁入地要从交通、网络、租金、税收、服务等方面做好承接工作，即承接方要能接得住、接得好。
（方毅 中国经济报告研究所副所长）
（责任编辑：李焱）
