近日，华南理工大学法学院受广东省人大法工委委托进行调研，发现省内最低罚款是50元，最高有上千万。而对罚款的使用没有统一标准，对不同行为的处罚差距过大。此外，一些处罚的“计算规则”也只在内部适用，未向社会公开，粤东西北地区有的行政机关根本没有制定裁量基准。
罚款标准不一甚至缺乏裁量基准，源于行政处罚中的执法人员“自由裁量权太大”。应当承认，作为行政处罚中的老大难问题，自由裁量权并不那么好规范。一个无法回避的现实是，中国地域差别悬殊，广东省内各市县亦贫富不一，不同的个案更是千差万别。要想通过一部法律、法规、规章将执罚标准精确化，难度确实很大。比如，在行人违章的处罚上，让发达的深圳市区和相对贫困的粤北地区划定同一个处罚基线，就不太好办。定低了深圳会觉得没有威慑力；定高了粤北地区又会觉得超过了民众能承受的范围。
因此，无论是学界还是实务界都倾向于认为，在行政处罚上应该给执法人员以适度的自由裁量权。但问题就出在这个“度”上。一旦超过了“度”，就会背离处罚的本旨，并损害社会公平公正，也损害法律的权威。
从媒体披露的信息来看，行政处罚中确有执法人员滥用自由裁量权的现象。在华工大法学院的调研成果中，就列举了对卖淫嫖娼的处罚作为例证。在《治安管理处罚法》上，执罚的自由裁量范围是“处10日以上15日以下拘留，可以并处5000元以下罚款。情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。”而调研组却发现，实际处罚中警方多采用上限直接对卖淫、嫖娼者处以5000元罚款。这被称为“罚利不罚弊”，因对有些违法行为实施处罚后可以得到一定的经济利益，行政机关便积极实施处罚行为。
当执法成了执罚，执罚又成了逐利，行政处罚的正当性就不复存在了。行政处罚的制度指向，一是通过对违法者的惩罚，恢复行政管理秩序；二是通过对违法者的惩罚，维护公民、法人和其他组织的合法权益；三是通过对违法者的惩罚，预防和减少同类违法行为的发生。不管哪一条，行政处罚都只是手段，而不是目的。
对执法人员滥用自由裁量权的遏制，当然不能都依赖于执法人员的道德自觉。在加强行政监管，畅通司法救济之外，立法机关也有必要先行启动对现有执法自由裁量权的梳理和研判，并在此基础上进一步规范自由裁量权的行使。华工大法学院的调研报告就建议对罚款数额进行统一等级划分。应当说，这是一个可兹努力的方向。不管采用何种等级划分，都应努力做到，能够细化的都予以细化，以便让多数行政违法行为都可以“对号入座”。这样才能减少行政执罚“罚利不罚弊”或“可讨价还价”、“选择性执罚”等执罚乱象的生存土壤。
如确有不能再细化的，也应以开放的执法程序，让自由裁量权的行使充分展现在阳光之下，并以扩大公民参与的方式，来消解可能招致的批评和质疑。而不管是对自由裁量权的程序规范，还是统一标准，都需要执法部门自我限权。这看似不符合权力天然膨胀的秉性，实则却是对社会公正的捍卫。从另一角度看，其实也是对执法人员的保护。
(作者是湖南学者）
（责任编辑：李焱）
