当前，我国城镇化进入高质量发展阶段，城市人口高度集中、功能高度耦合，极端天气、公共卫生事件等突发风险频繁出现并相互叠加，治理难度显著加大。在此背景下，“平急转换”机制被提出，其将平时准备与急时响应有机衔接，在制度设计、资源调度、技术支撑和社会动员等方面实现一体化运行，旨在推动治理关口前移、提升整体效能。
然而，该机制在实施过程中存在着三个主要矛盾：其一，风险演化加快，传统反应模式往往错失最佳应对窗口；其二，条块分割依然突出，跨部门协同与社会动员难以形成合力；其三，技术运用相对滞后，决策仍偏重经验，导致监测精准度不足、处置效能有待提升。因此，需通过优化路径将这一机制建成可落地、可复制、可推广的制度安排，这也是推动城市治理体系现代化的关键议题。
以制度创新夯实“平急转换”基础
通过系统设计与全周期管理，把各项要求转化为具体、刚性的制度安排，才能确保在风险来临时“运转有序、切换高效”。
全流程制度体系是制度创新的首要环节。应将“平时准备—应急转换—事后恢复”纳入统一框架，形成覆盖全链条的闭环管理。在城市规划和建设阶段，要同步嵌入“平急两用”标准，将大型商场、交通枢纽、物流园区、体育场馆、学校等公共空间，既作为日常服务设施，又作为应急状态下的储备点、避难所或指挥中心。比如，深圳部分物流园区在平时承担商贸配送任务，一旦进入应急状态即可迅速转化为物资储备与分发中心。这种制度化安排避免了资源的长期闲置浪费，使城市具备了“平时可用、急时能转”的双重功能。
权责明晰的管理机制是保障制度落实的关键举措。目前，一些城市在应急过程中仍存在“多头管理”和“责任真空”的问题，导致信息割裂、调度迟滞。应制定覆盖各类主体的“平急转换权责清单”，明确政府部门、企事业单位、社会组织和社区居民的职责边界，确保“平时谁准备、急时谁响应”有章可循。政府要发挥统筹作用，企业需在物流、能源、通信等关键领域主动纳入应急网络，社会组织应承担培训、服务等辅助功能，基层社区则应负责动员和反馈。同时，要健全跨区域、跨部门的协同机制，在面对区域性洪水、疫情或电力供应危机等重大风险时，统一指挥、纵横协同，才能防止“各自为战”。
考核评价体系是推动制度落地的重要抓手。应急演练的覆盖率与实效性、物资储备的数量与更新率、基层响应的速度与质量、公众参与的广度与深度，都应成为评价的重要内容。同时，引入动态考核机制，建立容错纠错机制，奖惩并举，形成“人人有责、人人尽责”的制度氛围。
以技术赋能提升“平急转换”效能
随着大数据、云计算、人工智能、数字孪生等新一代信息技术的发展，应急治理迎来从“经验驱动”向“智能驱动”的转型。强化技术赋能，是提升“平急转换”效能的重要路径。
建设“城市应急大脑”，实现对风险的全域感知与动态研判。通过整合气象、交通、能源、公共安全等多源数据，建立实时更新的“风险地图”，提前识别潜在隐患；在应急状态下，借助人工智能算法和数字孪生模型，模拟风险演化趋势，为指挥决策提供科学依据，实现“预警更早、决策更准、响应更快”。实践表明，数字孪生平台在防汛和地震监测中已能发挥预测与推演功能，大大提升了决策的精准度和响应速度。
开发基层友好的“微应用”系统，打通“最后一公里”。现实中，不少城市的智慧应急平台因操作复杂、功能繁琐而难以普及。应采用“大平台+微应用”的架构，将核心功能拆解为直观易用的模块，例如手机端的一键风险上报、物资调拨申请、避难路线导航等。
建设沉浸式培训与演练平台。利用VR、AR等沉浸式手段，模拟暴雨、火灾、地震等场景，让基层人员和居民在虚拟环境中开展实操演练，既提升处置能力，也增强公众的风险意识。
以协同共治汇聚“平急转换”合力
推动“平急转换”机制落地见效，须调动多元主体力量，形成政府主导、企业支持、社会参与、居民配合的应急共同体。
强化政府主导作用。政府在城市应急治理中发挥核心作用，通过制定规划、完善政策、建设平台等举措，构建“平急转换”制度框架。具体包括：制定设施建设标准，编制应急空间规划，建立联席会议制度；设立专项资金，试点弹性用地政策，完善法规保障；建设智慧监管平台，开发数字管理系统，接入监测设备。
引导企业融入应急体系。将物流网络、商业网点、能源通信等企业纳入“平急转换”框架，平时维持正常运营，应急时快速转化为物资保障和功能支撑平台。为提升企业积极性，政府应通过税收优惠、资金补贴和荣誉表彰等方式建立激励机制，使企业在履行社会责任的同时获得合理回报。
支持社会组织发挥专业作用。依托社会组织在风险排查、应急培训、心理疏导等方面的灵活性和专业性，引导其成为治理体系的有力补充。通过政府购买服务、项目合作等方式，推动更多专业协会、志愿团体参与应急治理。进一步完善资质认证与培训机制，培育一批具有专业资质和实践经验的社会组织力量。
推动居民主动参与日常治理。通过常态化宣传教育把应急知识带进校园、社区和家庭，增强风险意识与自救互救能力。创新参与方式，探索积分奖励等机制，把参加演练、隐患上报、志愿服务与社区福利挂钩，让居民在日常生活中就能感受到参与治理的价值。
构建全民共担的治理合力。把分散的社会资源整合为应急合力，把少数部门的责任转化为全民的共同行动。通过政府引领、企业支撑、社会组织补位、居民广泛参与，逐步形成分工明确、各尽其责、协同高效的治理共同体，确保“平急转换”机制在关键时刻真正发挥作用。
总体而言，“平急转换”机制作为新时代城市治理体系现代化的关键抓手，既是检验治理能力的试金石，也是推动治理范式转型的重要路径。只有在制度层面不断完善全周期设计，在技术层面充分发挥大数据和人工智能的支撑作用，在社会层面广泛凝聚各方合力，才能有效破解制度执行不畅、部门协同不足、技术应用脱节等现实难题。未来应在京津冀、长三角、珠三角等重点区域率先开展试点，探索可复制、可推广的经验做法，同时加强理论研究，系统构建中国特色城市应急治理理论体系，为建设安全韧性、现代化的中国城市提供坚实保障，为全球城市风险治理贡献中国智慧。
作者单位分别系广东外语外贸大学马克思主义学院、华南农业大学公共管理学院
本文系2024年国家社会科学基金后期资助项目（24FZXB041）、广东省2024年社会科学规划项目（GD24CMK03）的研究成果
