[摘要] 公共数据授权运营是释放数据要素价值的重要制度，其中收益分配机制关系到公共数据授权运营的健康运行。当前实践存在收益分配主体范围局限、授权与运营主体收益分配地位失衡、数据价值贡献难以核算等困境。应根据公共数据授权运营的不同阶段、不同主体，探索构建合理的公共数据授权运营的分配体系，协调公共数据授权运营公益性与商业性的关系，依法保障相关数据来源主体的合法收益，并借助公共数据使用主体的公益力量，保护特定群体利益。同时，厘清收益主体的价值贡献衡量标准，在授权协议中引入收益条款效力审查规则，提高市场效率、促进公平正义。
[关键词] 公共数据授权运营；收益分配；数字红利；数据产权
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7453（2025）05-0035-11
引言
公共数据作为数据资源的重要组成部分，是构建数据要素市场和发展数字经济的重要物质基础。[1]近年来，我国不断探索公共数据资源开发利用的具体方式。中办、国办印发的《关于加快公共数据资源开发利用的意见》明确了共享、开放和授权运营三种数据资源供给方式。其中，授权运营是指将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动。作为一种重要的公共数据利用方式，授权运营除可以实现高价值的数据利用外，还可以保证高品质的数据供给。通过授权运营方式开发的公共数据，价值潜力与开发难度更大，且涉及公权力合理行使与数据价值充分释放之间的平衡，是实践探索与理论研究的重点和难点问题。在实践探索层面，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”，2025年初，国家发展改革委、国家数据局公布了《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》，全国多地也颁布了公共数据授权运营的政策文件。在理论研究层面，现有文献不乏涉及公共数据授权运营的法律属性、[2]授权运营模式[3]和法律规制等问题的研究，[4]试图在学理上分析公共数据授权运营的生成逻辑与规范路径。然而，无论是规则构建还是学术研究，公共数据授权运营的收益分配问题都未得到足够的关注。具体而言，目前公共数据授权运营的收益分配规则的可操作性还不够强，且囿于公共数据授权运营尚未广泛开展，相关收益分配方式未形成可复制推广的成熟经验。[5]公共数据授权运营的收益分配是要素市场建设与数据生态构建中的重要内容，[6]决定了公共数据价值的流向，有必要结合法学理论进行深入研究，通过规则构建使公共数据授权运营各环节的利益主体获得恰当的收益。本文在总结当前公共数据授权运营中典型的收益分配模式的基础上，分析公共数据授权运营存在的收益分配困境，探索公共数据授权运营收益分配的应然规范，以期更好地激励公共数据供给、开发与利用。
一、公共数据授权运营收益分配的典型模式
《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》）在“收益分配制度”一节规定了健全数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的原则导向。从实践来看，各地针对公共数据授权运营产生的收益，分配模式差异较为显著，主要存在以下几种模式。
（一）对价交易模式
在政府数字化转型过程中，持有公共数据的主体为了更好地开发利用数据资源，会以付费的方式向相关运营主体采购数字服务，以此提高公共数据的利用效率。在该模式下，政府结合自身的需要向运营主体购买数据服务，但后者无法通过生产、加工与经营公共数据获得增值收益。有学者认为政府购买数据服务主要包括两类，[7]一是将部分业务外包，政府向承接主体支付相应的报酬。其中，政府购买数据服务的名称、主体、内容、预算资金、目标要求等信息通过政府信息公开的方式，在各政府官方网站上公示。例如，昆明市投资促进局为提高招商引资项目数据的质量，更好地分析招商引资工作成效及存在的问题，采取购买系统数据处理服务的方式向经营主体公开招标。[8]二是将公共数据基础设施委托给相关主体进行运营，政府对其运营的情况进行监督与检查，并按照服务数量、质量支付资金费用。[9]本文认为，后一种类型针对的是数据基础设施而非数据本身，并不属于本文探讨的公共数据授权运营范畴。在对价交易模式下，授权主体得到优化后的数据，而运营主体基于加工数据获得收益。但随着数字技术的不断革新，对价交易模式难以满足新型数据要素市场的需求，其属于公共数据的“开发维护”而非“运营”，无法完全释放公共数据蕴含的经济价值。
（二）收益反哺模式
当前，部分地区的公共数据授权运营采取了收益反哺模式。[10]收益反哺模式下，运营单位为当地国有企业的全资子公司，运营单位负责搭建数据平台并提供相应的公共数据产品及服务。在金钱收益层面，运营单位有偿提供数据产品及服务取得收益后，按照当地国有资本收益收缴的办法，将收益上缴至母公司及地方财政，实现金钱收益的合理分配。例如，贵州公共资源交易综合金融服务平台的部分运营收益按规定要用于反哺各交易中心的信息化建设。[11]除了金钱收益之外，该模式下政府还可以获得数据反哺，也就是运营单位将原本杂乱无章的数据整理后，把高质量的数据免费提供给公权力机构。此外，部分运营单位还为政府提供较为成熟的数字技术，为政府后续提供数据产品及服务创设便利条件，实现技术反哺。例如，《成都市公共数据运营服务管理办法》第四条规定运营服务单位应助力政府部门提升智慧治理和公共服务水平；《大理州公共数据授权运营管理办法》第二十七条要求运营机构为政府部门引入数据和技术服务，提高数据治理水平。可见，在收益反哺模式下，运营单位获得金钱收益，授权单位获得金钱、数据与技术等多维度的收益。
（三）收益分成模式
收益分成模式的典型代表是海南省大数据管理局与通讯企业合作建设的“海南省数据产品超市”。[12]在地方数据局的指导下，地方数据局与该地通讯领域国有企业共同搭建“数据产品超市”。在约定期间内，国有企业获得独家运营权，运营期间内“数据产品超市”获得的收益将按照比例拨付至地方数据局。在特许经营期限届满后，“数据产品超市”的资产及运营权移交给地方数据局。这一做法在《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》中得到了认可。该规范第十四条明确规定授权运营协议需包含“资产权属”，即软硬件设备、公共数据产品和服务的权属。此外，该模式对政府部门贡献数据建立了一定的激励机制，即地方财政厅以数据贡献量作为标准，为政府部门在信息化建设领域予以差异化的财政支持。综上所述，运营单位在约定期间内获得数据产品及服务经营过程中产生的金钱收益。授权单位则获得收益分成和相关基础设施，以及合作期限届满后“数据产品超市”内的数据产品及服务。
根据上述三种模式，我们可以总结出公共数据授权运营收益分配的以下特征。第一，收益分配的主体主要涉及两方，即授权主体与运营主体，二者通过磋商约定收益分配的具体方案。基于这一点，有学者认为公共数据授权运营是授权主体与经营主体之间经过协商，达成意思表示一致的结果，[13]属于一种特殊的行政协议关系。[14]第二，授权主体的收益不仅体现为金钱对价收益，还包括运营主体为授权主体提供的技术支持与数字平台建设，也包括运营主体在整理、加工后的优质数据资源。第三，在收益分配的实现方式层面，金钱收益一般表现为许可收费、行政收费和数据税收等，前三者主要在公共数据授权运营第一次收益分配中完成，数据税收则体现在第二次分配环节，体现出公共数据授权运营收益分配的多层次特征。
二、公共数据授权运营收益分配困境及成因
（一）公共数据授权运营收益分配的困境
1.数据收益分配的主体范围存在局限
授权运营产生的绝大多数收益分配至授权单位与运营单位。然而，公共数据的生成不仅依赖授权单位的劳动贡献，还需要其他数据来源主体，包括授权主体外的部门和地区提供数据，但实践中未对上述主体的收益权予以足够重视。
首先，在公共数据授权运营环节对数据来源者的收益权的保障有待加强。《数据二十条》要求建立公共数据、企业数据与个人数据的分类分级确权授权机制。本文认为，这一分类标准仍存在可完善之处，因为这三者之间是存在交集的，个人数据在一些情形下可能成为公共数据与企业数据的组成部分。个人数据的认定标准为是否基于对个人信息的处理而产生，[15]但在公共数据、企业数据汇集过程中，也有部分数据是通过处理个人信息而产生。例如，浙江省人民政府网站数据开放目录就包含了“律师奖励信息”“特级教师信息”等数据。这些来源于自然人的数据虽然在授权运营平台已经进行了匿名脱敏处理，但无法掩盖其来源于处理个人信息的属性。在此种情形下，如果该类数据经过授权运营产生收益后，是否需要为数据来源者分配数据收益？倘若数据来源者在公共数据授权运营时享有收益权，那么如何衡量他们对数据价值的贡献程度，采取何种方式分配收益？这些都是授权运营收益分配制度应当解决的问题。
其次，直接提供数据的政府部门缺乏合理的收益激励机制。虽然在授权环节由地方政府或数据主管部门与运营单位进行磋商，但数据的直接提供主体并不是固定的。例如，本辖区内网络销售数据、进出口统计数据、生产资料储存于负责商务的部门，河道河段基础信息、湖泊水库信息储存于水利部门。公共数据作为一种公共资源，基于公共数据的开发利用形成收益后的分配权应属于国家，[16]在公共数据授权运营模式下，供给数据的政府机构及部门无法获得直接收益，在一定程度上影响了直接持有数据的部门及机构的供数动力。
最后，公共数据分享主体能否获得数据收益存在争议。如前所述，《关于加快公共数据资源开发利用的意见》第二部分将数据资源供给分为政务数据共享、公共数据开放和公共数据授权运营三种方式。数据共享面向各级政务部门，主要解决跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据共享交换问题，[17]以防止出现数据孤岛。《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》第五条规定，“以政务数据共享方式获得的其他地区或部门的公共数据，用于授权运营的，应征得共享数据提供单位同意”。表明公共数据授权运营的范围不仅包括县级以上各级人民政府、国家行业主管部门依法持有的数据，还包括其他数据提供单位同意共享的数据。共享后的公共数据可以授权运营有助于推进政府间的业务协同，但也对收益分配制度构建带来了挑战，即如果对其他数据提供单位的共享数据进行授权运营、获取收益，他们能否获得参与数据收益分配？这一问题关系到相关政府的数据共享意愿。但目前尚无相关规范对此予以回应。
2.授权与运营主体分配地位存在不平衡
授权运营过程中，如何平衡运营主体获取合理收益和公共数据授权运营公益属性间的关系也是一个难题。《数据二十条》规定，既要保证用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，又要探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。但何为用于公益事业、产业行业发展的公共数据，目前存在较大的解释空间，一些省市对此的认定还不统一。[18]公共数据在未经整理前通常呈现出无序性与碎片化特点，经过运营主体加工后，公共数据的价值属性将得到更为充分地释放，基于“谁投入、谁贡献、谁收益”的数据收益分配原则，运营主体理应得到相应的数据增值收益。然而，数据收益分配除了按市场评价贡献外，还需发挥政府在数据要素收益分配中的引导作用，故运营主体仍需依法依规承担提供数据公益服务的社会责任。例如，《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》第六条规定，运营机构不得对已交付的公共数据产品与服务再开发，这主要是为了保障其他经营主体对数据产品获取、开发的权利，防止产生数据垄断问题。但是，运营机构对于自己开发的数据产品最为熟悉，且其开发的数据产品和服务与其主营业务通常具有高度相关性，如果一律不允许运营主体对相关数据进行再开发，不仅可能导致数据利用效率降低，而且可能引发数据收益分配不均衡的问题。
3.数据价值贡献量难以准确衡量
数据收益分配的前提在于合理衡量授权主体、运营主体及利益相关主体在数据授权运营环节中所作的价值贡献。然而，与传统生产要素不同，数据价值的贡献存在难以核算的问题。首先，数据价值通常需要由不同主体共同作出贡献，但当前缺乏不同主体对数据价值贡献程度的评价标准。[19]例如，在公共数据授权运营采取收益反哺的模式下，政府可以获得数据及技术反哺。但对于反哺的数据价值与授权主体加工数据的价值贡献，缺乏明确的评价标准。在公共数据授权运营采收益分成的模式下，为了激励政府部门提供原始数据的动力，地方财政部门以数据贡献量为标准，对提供数据的政府部门提供差异化的财政支持，但数据贡献量究竟以数量还是质量作为标准还存在争议。如果对数据贡献量缺乏科学精准的计算标准，容易造成财政支出不合理问题甚至可能滋生腐败。
其次，数据对不同主体、在不同阶段所具有的价值是变化的。一方面，数据价值因持有与利用的主体而异，与持有主体的主营业务、利用数据的能力以及业务融合程度等密切相关。另一方面，数据资源的价值随时间波动较大。例如，某地气候的长期观测数据、某商品消费行为的统计数据等，随着时间的推移和数据载量的提高，对于预测后续天气环境和消费趋势具有较高的意义。基于这一特点，数据收益分配应该在标准框架的基础上进行动态调整，以适应外部环境、市场条件等的变化，否则可能忽视采集原始数据的主体的收益权。
（二）授权运营收益分配困境的成因分析
1.部分主体参与分配缺乏明确依据
《数据二十条》虽然采取结构性分置的方式对数据进行确权，但无论是现有法律还是政策文件，都暂未直接规定数据收益权的归属主体与实现方式，一定程度上造成公共数据授权运营下收益权主体范围不清的问题。
首先，数据来源者是否享有收益权存疑。《数据二十条》提出了数据来源者概念，明确在收集、加工等场景下需要充分保护数据来源者合法权益，但仅对数据来源者“知情同意”“获取或复制”的权利予以确认，并未提及数据来源者的收益权。[20]
其次，数据来源部门难以参与收益分配。公共数据的供给通常是持有公共数据的政府单位经过由上级行政管理部门，或者数据管理部门的要求后才提供、分享数据。例如，杭州市确立了“无条件归集，有条件共享”的原则，对于不愿共享数据的部门开展约谈，以推动数据共享与归集。[21]在此种情况下，相关单位往往对数据来源部门能否获得收益、如何获得收益关注不足，这也在一定程度上导致了各数据提供部门的资源投入与效益之间存在差距，影响了数据供给的意愿和动力。
2.授权运营受公共性约束
公共数据是一项公共性资源。相比于企业数据而言，公共数据在开发利用的过程中更应当考量其公共属性。正是基于这一点，在授权运营收益分配环节，运营主体受到的约束相对更多。首先，运营主体对于公共数据商业化利用的方式与范围受到其公共性约束。当前，我国涉及公共数据的法律法规及政策规定对公共数据的开发利用秉持安全优先的理念。例如，《公共数据资源登记管理暂行办法》第四条规定，公共数据资源登记应当维护国家安全和公共利益，保护国家秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息权益，遵循依法合规、公开透明、标准规范、安全高效的原则。在制度运行实践中，授权主体往往也为运营主体设置了较为严格的利用限制。其次，公共数据授权运营需要体现社会责任，在收益分配环节更加重视数字基础设施建设、弥合各主体间数字鸿沟等社会效益。《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》第十七条规定“公共数据产品和服务价格按照国家有关价格政策执行”，为公共数据产品和服务设置价格上限，第六条禁止运营机构参与已交付数据“再开发”，都体现了公共数据授权运营公益优先的原则。在此背景下，如何兼顾公共数据授权运营的营利性和公共性，如何防止运营主体利用授权运营地位谋取不当利益，还缺乏更具操作性、更为有力的配套制度支持。
3.数据资产价值评估困难
首先，数据资产价值评估方式有待进一步优化。对数据资产价值进行科学评估是合理分配数据收益的关键。在规范层面，财政部相继发布《关于加强数据资产管理的指导意见》《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，国家发展与改革委员会、国家数据局联合发布《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》，为数据资产价值衡量与数据资产管理提供规范指引。在国家标准层面，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会联合发布《信息技术 大数据 数据资产价值评估（征求意见稿）》，而在行业标准层面，中国国际科技促进会也发布《数据资产 数据价值评估指南》。虽然国家规范与行业标准都在一定程度上弥补了当前对数据要素价值认定的空缺，但现行规范和标准仍有优化空间，尤其是需要强化动态价值评估模型。数据资产评估的基本方法沿用了传统资产价值评估方法，即成本法、收益法与市场法。[22]但这些评估方法还存在一定的弊端。一是在成本法计量数据要素价值的情况下，容易出现数据采集、储存成本与数据实际价值不符的现实困境。二是在以收益法衡量公共数据价值的情况下，无法衡量公共数据的社会价值。三是在数据要素市场初步启动阶段，采用市场法衡量数据价值有一定困难。
其次，各主体对数据价值生成的贡献程度缺乏衡量标准。数据价值生成需要多主体共同作出贡献。《数据二十条》通过数据产权结构性分置的方式，回应数据权属模糊的现实困境，但笼统地将贡献程度作为主要的收益标准，难以为数据收益分配提供可量化的具体指引。
三、公共数据授权运营收益分配的制度构建
（一）三次分配理论下数据收益权的法律实现
在公共数据授权运营中，现有研究重点关注的是初次分配环节，而有的数据来源主体并不适宜参与公共数据授权运营的初次收益分配，需要通过第二次分配乃至第三次分配实现收益权。因此，可以结合三次分配理论，根据不同分配阶段，对相关主体实现公共数据授权运营利益的收益权进行分析。
本文认为，授权主体与运营主体、运营主体与使用主体通过合同协议完成数据收益的初次分配。数据来源主体经由税收、社会保障和转移支付等第二次分配方式，实现相应的收益权。随着数据产业发展以及社会经济文化水平提高，借助公益道德力量以第三次分配的方式，[23]让公共数据利益其他相关主体获取收益，进而实现《数据二十条》所规定的“由市场评价贡献、按贡献决定报酬”“更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用”的目标。
1.具体分析授权阶段和运营阶段的不同特性
在初次分配环节，虽然授权主体与运营主体、运营主体与使用主体均以签订协议的方式明确收益分配机制，但两个协议的性质有所不同。公共数据授权运营存在授权与运营两个环节，在授权环节，重点考量公共数据的社会效益，在运营环节，需要更多借助市场力量发挥公共数据的商业效用。对此，可以借鉴行政法上的“双阶理论”，[24]具言之，在授权阶段，授权主体以公共利益为导向，将公共数据授权给运营主体，使得运营主体享有运营公共数据的正当性。在运营阶段，运营主体与使用主体以价值贡献为主导，通过签订民事合同的方式释放数据价值。
在公共数据收益分配环节区分授权和运营两个环节，有助于平衡公共数据授权运营公益性与商业性之间的关系，破解授权运营下行政协议与民事合同混同的难题，便于实现不同阶段下数据产权主体的收益权能。公共数据之所以在定价方式、开发范围等方面受到约束，是因为公共数据资源的汇集需要依赖公共基础设施和财政拨款，具有鲜明的公共性，[25]需要制定较为严格的授权运营规范。与此同时，公共数据涉及政府、经济、文化等多维度，具有非常高的商业利用价值，由此造成了公共数据开发利用中公益性与盈利性的冲突。[26]通过区分授权与运营两个阶段不同的法律属性，在授权环节以实现公共数据公益性为主导，以分担公共数据成本为主要考量，而不是以营利为目的进行数据定价，通过采取公共数据限价等政策防止授权主体因过度追求经济利益削弱公共数据的公益属性。在运营环节则应以公共数据的商业价值和供需关系为基础，进一步激发运营主体交易公共数据、使用主体加工公共数据的动力。
2.授权运营收益分配的制度构建
据上述所述，相关主体的收益权在初次分配环节主要通过以下方式实现。首先，在授权阶段，授权主体应严格遵循法定要求。例如，公共数据授权运营的数据客体需要符合《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》第五条、第六条的规定，即不能危害国家安全、公共利益，不侵犯商业秘密和个人隐私、个人信息权益等合法权益，在授权运营活动中不能滥用行政权力排除、限制市场竞争，且按照《国家发展改革委 国家数据局关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》提出的“补偿成本”原则进行合理定价。此外，基于授权阶段的行政协议属性，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条的规定，如果收益分配条款出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，公权力机关可以作出变更、解除协议的行政行为。这一阶段，授权主体获得收益的基础是其数据持有权，涉及原始数据资源的初始利益分配。其次，在运营阶段，只要不违背禁止性规定，如《中华人民共和国反垄断法》第十八条经营者与交易相对人达成垄断协议、第二十二条经营主体滥用市场支配地位等情况下，对于收益分配的具体方式可以在平等自愿的基础上达成合意，遵循《中华人民共和国民法典》的规定，合理确定合同主体之间的权利义务，重点把握合意是否符合当事人之间真实的意思表示。[27]
第二次分配环节以保障公平为基础，通过发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用，通过财政、税收等工具，重点关注数据来源主体等的收益权实现。由于公共数据的来源主体数量众多，倘若以每位数据来源者数据使用量作为标准分配数据收益，将极大提高数据收益分配的经济成本，因此有必要分领域按不同群体批量反哺数据收益。一方面，可以借鉴土地法上“特别受益费”制度，针对由个人数据组成的公共数据资源授权运营后，产生的收益按照一定比例反哺该领域的数字基础设施建设，提高特定群体的数字便利程度。例如，对疾控部门提供的数据采取授权运营的方式开发利用，数据使用权人需要缴纳一定额度的特别受益费，缴纳的费用可用于改进医疗领域数字基础设施。另一方面，探索由数据使用主体向数据来源主体开展特定增值服务，用于抵扣数字服务的费用。例如，有的国家采取免费开放与增值服务模式提供服务，将气象数据与海洋数据向公众免费开放，同时也提供各种增值服务，如定制化的气象预报等。[28]
第三次分配以慈善、捐款等社会力量实现公共数据授权运营收益的再分配。第三次分配的基本原则是自愿基础上的社会共济。慈善、捐款主体的重点是数据使用主体，因为数据使用主体获取公共数据、利用公共数据过程中的市场化程度最高，通常享受的数据增值收益最多。在金钱收益分配层面，可以鼓励数据使用主体将开发公共数据产生的增值收益用于公益事业，或者建立与公共数据有关的慈善基金。除金钱收益分配之外，既可以将加工后的高质量数据反哺至数源单位，优化公共数据的整体质量，也可以通过公益项目承担企业的社会责任，从普惠教育、助力科学文化研究等方向入手。例如向特定地区捐赠教育数字产品；为数字用户提供免费的数据服务或培训，弥合数据来源者与数据处理者之间的数字鸿沟；开放医疗数据用于非营利性研究、以数字化方式保护濒危文化遗产等。在规范依据上，可将公共数据使用主体捐赠财产、反哺数据和承担社会责任的行为纳入《中华人民共和国慈善法》规定的“公益活动”范畴。由于第三次分配不具有强制性，可以通过引导、激励的方式推动相关主体参与。例如依据《中华人民共和国慈善法》的规定，将企业承担数据领域的社会责任纳入企业环境、社会、公司治理（ESG）评估体系之中。
（二）数据收益主体价值贡献的衡量标准
《数据二十条》明确了数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬机制，按照“谁投入、谁贡献、谁收益”的原则，保护数据要素各参与方的投入产出。因此有必要结合数据要素市场特性，探索数据要素各参与方贡献程度的衡量标准。
其一，数据来源主体参与公共数据授权运营收益分配的前提，是产生收益的公共数据包含了个人数据。由于政府部门、党政机关等主体收集个人数据具有公共性，无法也不应对数据自由设定定价条款，[29]并由数据持有者直接支付金钱对价。本文认为，判断数据来源者对数据价值贡献量可参考隐私补偿方法，[30]即对公共数据中的数据来源者隐私、个人信息含量进行量化，进而判断数据来源者的价值贡献度。公共数据与数据来源者关联程度越高，数据来源者在价值生成过程中的贡献量也越高，在再分配过程中获得的收益也就越多。
其二，对于数据持有主体而言，其对数据价值生成的贡献度可基于成本要素进行衡量，即分析数据持有主体对于数据采集、储存、处理、分析、安全保障等环节耗费的直接与间接成本。数据持有主体不仅包括授权主体，也包括直接提供公共数据的其他政府部门。《国家发展改革委 国家数据局关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》规定按照“补偿成本、合理盈利”的原则核定最高准许收入，数据持有主体获得数据许可费应遵循这一原则，重点核算其在公共数据资源形成过程中耗费的成本。在数据要素市场尚未活跃的阶段通过成本要素来衡量数据持有主体的贡献量，具有相对客观与易于计算的优势。[31]但仅采用成本要素计量数据持有主体的贡献量不符合数据的成长属性，且公共数据资源在生成过程中所耗费的成本较于传统要素更低，实践中可以结合数据未来能够产出的收益，以成本要素和收益要素作为区间，[32]判断数据持有主体获得收益的范围。
其三，数据使用主体既包含运营数据的运营主体，还包括企业、科研机构乃至个人在内的数据消费者。对于运营主体而言，可以量化其对公共数据附加的增值效益来判断贡献量，在此基础上辅以政策对其分享的收益予以调整，防止发生数据垄断等不公平竞争问题；对于数据消费者而言，如果其对数据进行再加工并交易，则适用数据交易的有关规范。
（三）构建数据授权协议的效力审查制度
为了保障授权主体与运营主体在收益分配环节的平等地位，可引入合同效力审查规则，避免运营主体在缔约过程中因显失公平导致收益权受到侵害。正如上文所述，授权协议属于行政协议，依然具备合同的属性。[33]授权协议引入公平审查规则，实际上是对合意内容进行判断，并根据判断结果对缔约行为进行审查。[34]
1.授权协议效力审查的规则引入
首先，在授权协议中引入公平审查规则具有现实必要性。《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》第三条规定，公共数据授权运营是将县级以上地方各级人民政府或国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发。从缔约主体来看，公共数据授权协议具有“公私交融”的特点。具体而言，授权主体享有公共数据持有权，在签订授权协议的过程中，双方如果存在较为严重的信息不对称，可能会导致数据定价透明度的不足。[35]
其次，将私法中的公平审查规则引入授权协议具有实践可行性。在司法实践中，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，当原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销时，人民法院可依法判决撤销行政协议。可见，最高人民法院在对行政协议效力的审查认定中，在以行政诉讼法规定的协议无效事由进行审查之外，还遵循民事法律规范对民事法律行为效力认定的规定，审查行政协议的效力[36]。最高人民法院在“某燃气公司”申请再审一案中，认为行政协议作为一种特殊的行政行为兼具“行政性”与“合同性”，需进行双重审查[1]。福建省高级人民法院在“某甲公司诉莆田市荔城区人民政府请求撤销征收补偿安置协议”一案中，以协议条款显失公平为由撤销了行政协议[2]。可见，当前在司法实践中，将民法上对法律行为效力的判断标准引入行政协议领域是可行的，已有一定的现实基础。
2.收益条款效力审查的法律适用
如前所述，对行政协议效力的认定需要参考民事法律规范。具体而言，除行政协议因具备违法性导致的效力瑕疵外，这种审查具体需要考量以下几项要素。
首先，明晰收益分配条款显失公平的标准。应当采用“主观+客观”的标准判断授权协议条款的公平性。在客观上，应当考量是否将未完成数据开发任务，即无法获得收益等违反“禁止不当联结”要求的条款纳入协议，导致双方权利义务严重失衡且无关公共利益保护。在主观上，《中华人民共和国民法典》第一百五十一条规定了一方利用对方处于危困状态、缺乏判断能力等情形，将其作为衡量合同订立时是否显失公平的主观标准。由于授权协议通常需要经过可行性论证以及政府招投标等程序，因此需要着重考察运营主体是否缺乏判断能力。本文认为，倘若运营主体因信息不对称且足以导致谈判地位悬殊的情况下，可认定运营主体缺乏判断能力。例如在缔约过程中，如果授权机关未告知某项公共数据资源存在较高的合规风险，需要付出无法预见的大量成本用于数据处理才能符合后续开发利用的合规标准，可以认为在缔约时存在显失公平的情形。
其次，如果授权主体采取格式条款的方式与运营主体签订协议，适用《中华人民共和国民法典》关于格式条款的规范。如果授权主体向运营主体提供以收益分配为内容的格式条款，则应当尽到格式条款之说明义务，否则运营主体可以主张该条款不成为合同内容。例如，如果授权主体与运营主体约定以算法模型分配收益，为了防止“算法黑箱”带来数据收益不公平的问题，应当要求授权机关对算法模型尽到基本的说明义务。
结语
建立健全数据要素收益分配制度，对促进数据要素的流通、交易、共享、开放具有重要作用，是落实《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中“加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度”的重要实践。该制度的顺畅运行有利于释放公共数据蕴含的海量价值，促进我国数据要素市场的进一步繁荣。作为数字时代重要的生产要素，对数据要素设置合理的收益分配规则是激发数据生产者和使用者积极性的关键。在现有地方实践的基础上，对不同阶段、不同主体在公共数据授权运营中的收益权并进行差异化分析，能为建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度提供一种可行思路。当然，数据收益分配等数据基础制度的建立健全是一个渐进的过程，制度设计和财税政策应根据数字经济的发展适时进行优化调整，数据价值计量模型、数据收益具体方式等问题还有待学理与实践的持续探索。
[基金项目] 研究阐释党的二十届三中全会精神国家社会科学基金重大专项课题“数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护四位一体的制度构建研究”（24ZDA025）。
[作者简介] 张素华，武汉大学法学院教授、博士生导师；刘寅，武汉大学法学院博士研究生。
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[1]参见最高人民法院（2020）最高法行再509号行政判决书。
[2]参见福建省高级人民法院（2018）闽行终130号行政判决书。
