[摘 要] 我国经济进入新发展阶段，实现高质量充分就业对于贯彻以人民为中心的发展思想和提高人民生活品质至关重要，这需要进一步强化公共就业服务。而合理设置公共就业服务机构和分配公共就业支出责任，是提供高效公共就业服务促进高质量充分就业的基础。理论上，公共就业服务职责的政府间分配要坚持三方面的原则：支出责任和财权相匹配，公平与效率兼顾，政府间协调和政府、市场合作。实践中，我国以地方人民政府为主的公共就业行政管理体制和服务机制存在一定的问题，突出表现在三个方面：公共就业服务供给过度依赖基层政府，城市辖区公共就业服务机构分散和功能同设，以及农村地区公共就业服务供给不足。为此，未来的改革要增强省级政府统筹省内公共就业服务的能力，优化市辖区公共就业服务机构设置和功能分配，加强公共就业服务的数字化和智能化建设。
[关键词] 公共就业服务; 机构设置；职能分配
[中图分类号] D63
[文献标识码] A
[文章编号] 1674-7453（2024）03-0026-08
就业是民生之本，实现更加充分更高质量就业是贯彻落实以人民为中心的发展思想的重要基础，也是满足人民对美好生活向往的重要前提。高质量就业能够为个人提供职业成长和全面发展的机会，为家庭提供稳定的收入来源。从社会层面看，高质量充分就业有助于保持社会大局稳定，有利于保障社会全体成员的高品质生活。
一、新发展阶段促进高质量充分就业需强化公共就业服务
我国已经进入新发展阶段，高质量充分就业是实现高质量发展和中国式现代化的重要支撑。[1]从生产端看，只有实现高质量充分就业，确保劳动力资源得到了充分配置和利用，才能最大限度提升全社会的生产能力，奠定高质量发展的物质基础。而且，实现高质量充分就业能够正向激励人力资本积累，推动人力资源结构向高技能岗位转移,有利于技术研发和产品创新。这是高质量充分就业从供给端对高质量发展的支撑作用。从需求端看，只有实现高质量充分就业，确保劳动收入份额与劳动生产率同步发展，才能更好地扩大内需带动高质量发展。从宏观经济循环来看，高质量充分就业带动居民收入增加和消费需求上升,从而构建起一个充满活力的“就业—收入—需求”正反馈机制，这是高质量发展的重要内生动力。实现高质量充分就业集中体现在提高低收入群体的就业收入，这部分收入特别容易转化为消费，对拉动国民经济整体需求具有明显的积极作用。消费需求的扩大不仅带动相关行业的发展，而且通过多效应拉动更多部门和产业，从而推动产品创新和产业结构转型。这是高质量充分就业从需求端对高质量发展的支撑作用。
然而，近年来在需求收缩、供给冲击和预期转弱等多重因素影响下，我国劳动力市场的结构性就业矛盾没有缓解并在恢复阶段呈现出新的结构性特点。已有研究表明，周期性和结构性因素交织下，我国就业面临深刻的结构性矛盾。[2]就业结构性矛盾加大了现阶段我国的就业压力，加剧就业结构性失衡和导致就业质量出现分化。一是劳动力市场的职业结构失衡。职业是劳动分工的结果，分工的模式主要受技术因素的影响，在需求收缩叠加技术替代的驱使下，不同职业的劳动力需求也开始分化。已有研究表明，自动化技术大量应用导致了那些以完成日常性工作任务为主的中等技能密集型职业类型就业机会减少，大量转移劳动力不得不转入低技能密集型职业结构。[3]数据表明，尽管我国经济增长已经恢复稳定，初步统计2023年全国经济增长率为5.2%，但是就业形势出现了分化，突出表现为灵活就业规模不减和大学毕业生就业压力不减。从复苏后的职业结构看，低技能密集型职业的劳动力需求恢复较好，而高技能密集型职业的劳动力需求恢复慢，制约了高技能劳动力的就业。二是劳动力市场的区域结构失衡。经济增长有一定的地理区域不平衡性，对此，区域经济学理论和增长极理论已经有了多层次的解释。[4]经验评估也发现，中国区域劳动力市场平衡性存在差异，中西部地区平衡性相对较低。[5]某些地区可能因为新兴产业的增量投资和快速发展而出现就业机会增加，也有一些地区则可能因为产业结构调整和新技术投资匮乏而出现就业机会减少。三是重点群体就业压力没有减轻。一直以来，促进农民工、大学毕业生、失业较长的就业困难人员等重点群体的就业是政府积极就业政策的重点。技能不匹配与信息不对称是求职困难的重要原因。例如，以人工智能和数字技术为基础的一些新兴行业存在人才短缺，同时有大量具备某些传统技能的劳动力却无法找到对口的工作。此外，由于市场无法自动产生有效的信息筛选和验证机制，这可能使求职者难以判断和选择可信赖的招聘信息，增加了求职者在选择和申请工作时的不确定性和风险。在技能不匹配和信息不对称等因素的作用下，重点群体在求职过程中仍然面临不少的弱势和短板，导致需求收缩阶段的就业压力没有实质性减轻。研究发现，大学毕业生去向正规就业的比例持续下降，而就业落实率不高；[6]而人工智能也引发劳动关系重构，给劳动力市场带来新的挑战。[7]
强化公共就业服务对现阶段我国实现高质量充分就业越来越重要。公共就业服务是指由政府或政府指定机构提供的公共服务，旨在提升劳动力市场的有效运作，促进劳动力供需双方的匹配，协助求职者提升技能并找到合适的工作岗位等。当劳动力市场运行遭遇需求收缩的冲击，并且在结构转型作用下出现结构性失衡等方面的问题时，靠市场自发的力量难以缓解结构矛盾，必须要依靠公共就业服务等机制克服劳动力市场失灵。实践中，公共就业服务范畴囊括了就业的方方面面。根据国家颁布的《国家基本公共服务标准（2023年版）》，实现全体劳动者的劳有所得属于基本公共服务内容，包括就业创业服务和工伤失业保险服务。从就业创业服务的内容来看，包括就业信息服务，职业介绍、职业指导和创业开业指导，就业登记与失业登记，流动人员人事档案管理服务，就业见习服务，就业援助，职业技能培训、鉴定和生活费补贴服务，人力资源和社会保障电话服务，劳动关系协调和劳动用工保障服务。从公共就业服务的覆盖内容看，公共就业服务促进高质量充分就业的意义可以总结为以下几点：
第一，强化公共就业服务有助于缓解劳动力市场职业结构失衡。转移再就业群体或青年就业群体的职业技能与新增岗位需求不匹配，是劳动力市场职业结构失衡的重要驱动因素。因此，提供更有针对性的职业指导和技能培训，是缓解职业结构失衡的主要途径。由于经济遭遇需求收缩的冲击，企业利润空间被市场压缩，企业为员工提供高水平在职技能培训的积极性下降，导致转移再就业群体或青年群体的职业技能积累提升缓慢。此时通过公共就业服务机构提供高质量的职业指导和技能培训，帮助目标群体获取适应当前劳动力市场需求的知识和技能，从而助力实现职业转换和进入新兴行业职业，由此缓解劳动力市场职业结构失衡的矛盾。
第二，强化公共就业服务有助于缓解劳动力市场区域结构失衡。劳动力市场的区域结构失衡是多种因素综合作用造成的结果，需要政府、企业和劳动者等多方共同努力，通过合理的政策和措施促进区域劳动力市场的均衡发展。政府可以通过优化公共就业服务机构的区域布局，全面收集和定向发送就业增长区域的需求信息，包括就业机会、行业需求等，帮助就业滞后区域个人和企业了解全域劳动力市场情况，促进跨区域的劳动力协助和雇佣双方的匹配。此外，公共就业服务机构可以根据劳动力供需特点在特定区域提供职业培训和技能提升机会，帮助当地居民获取适应劳动力市场技能需求的变化，从而增加就业机会和竞争力。
第三，强化公共就业服务有助于针对性地促进重点群体的就业。劳动力市场就业困难的重点群体面临多方面的挑战和障碍，需要公共就业服务机构和相关部门采取针对性措施提供更多就业机会。部分重点群体可能缺乏就业市场需求的信息、技能和相关工作经验，导致难以找到符合要求的工作机会。某些重点群体可能面临就业歧视，如性别歧视、年龄歧视、残疾歧视等，导致其在就业市场上遭遇困难。强化公共就业服务可以为求职者尤其是信息匮乏的重点群体提供更丰富更准确的岗位需求信息，促进劳动力市场的信息透明和信息流动，这有助于减少信息不对称带来的不确定性和摩擦，提高求职者和招聘者之间的匹配度和效率。而且，公共就业服务机构可以更精准地将就业服务瞄准重点群体，如残疾人、长期失业者、未就业青年等，为重点群体提供个性化的就业指导和职业规划服务。此外，公共就业服务机构可以针对重点群体提供额外的就业支持服务，如就业补贴、职业介绍、职业培训补贴等，从而提升公共就业服务效能。
二、强化公共就业服务需优化公共就业服务治理体系
实践中，公共就业服务机构承担着组织、协调和实施公共就业服务的职责。从资源配置的角度看，政府投入公共就业服务的资源是有限的，这意味着政府需要在资源约束条件下加强公共就业服务体系治理，优化职能机构设置和服务资源分配，以实现最大化的就业服务效益。一个运转良好和治理高效的公共就业服务体系，可以帮助公共就业服务机构更好地适应不断变化的劳动力市场需求和挑战，及时调整政策和服务以促进新发展阶段的高质量充分就业需要。而且，良好的治理结构可以确保公共就业服务体系的有效性。通过明确的目标设定、有效的资源分配和监督机制，可以提高服务的效率和质量，确保公共就业服务能够高效地帮助求职者找到合适的工作，有效地满足就业市场的需求。此外，有效的治理结构可以强化公共就业服务体系的责任。原因在于，公共就业服务机构之间明确的责任分工和监督机制，可以确保服务机构和工作人员承担起应尽的责任，提高公共就业服务的执行力，避免资源浪费。
从全球政策路径看，各国都以强化公共财政投入力度作为实现促进充分就业的政策工具，而改善公共就业服务治理水平作为财政问责和提高财政资金支出效率的政策抓手。将就业服务纳入公共服务支出范畴是国际通行做法，尤其是经济合作与发展组织（OECD）国家的公共就业服务支出往往占政府支出的很大比例。全球范围内各国普遍提供公共就业服务，其重要的政策出发点是促进可持续的经济增长、优化人力资源开发利用，以及应对不断变化的劳动力市场需求和挑战。在OECD国家，政府用于劳动力市场计划的公共开支包括公共就业服务（PES）、培训、雇用补贴和公共部门就业岗位，以及失业救济金，而公共就业服务包括就业安置和相关服务、就业福利管理和其他相关服务，包括劳动力的生命周期匹配技能和战略性多渠道服务。而为了提高公共就业支出的效益，各国政府突出了建立职能清晰和权责明确的服务机构的重要性，以提高工作效率和促进决策的科学性。与此同时，政府不断加强公共就业服务机构与其他相关机构和部门的协调与合作，形成政府间、部门间和跨部门的合作机制，并根据人口分布和经济发展形势跨区域调整机构设置。此外，政府也注重通过建立信息共享平台以提高服务的整体性和协同效应，进一步提升公共就业服务治理水平和服务质量。
从公共治理的角度看，要实现公共就业服务体系运转良好和治理高效的治理目标，就必须要合理设计公共就业服务的行政管理架构，合理分配公共就业服务的财政支出责任，以调动中央和地方两个方面的积极性。原因在于，现实中政府存在层级的划分，而支出责任在不同层级之间的分配会影响公共就业服务的供给结果和治理绩效。因此，合理设计不同政府层级之间的财政支出责任和加强公共就业服务机构的行政管理，既可以优化各级政府的职责和能力配置，最大程度地激发地方政府积极性，又能够提高公共资源的分配效率，确保资源能够根据各级政府的职责和能力得到合理配置，避免资源浪费和重复投入。从欧美国家的实践来看，公共就业服务资金投入的来源通常是多元化的，既包括中央或联邦财政的资金，也可能涉及地方政府、私营部门、非营利组织等的资助。为了强化公共就业服务的均等化和公平性，中央或联邦政府通常会强化国家层面的政策统筹和服务标准统一性，同时也注重根据人口和区域经济分布特点设立地方办事处。这些办事处可以是公共就业服务的地方组织单位，也可以是地方政府或公共就业服务与政府联合管理的机构。地方化的设置有助于更好地了解当地就业市场的特点，提供更贴近实际需求的服务。
从政策路径和公共治理理论两方面来总结，设计公共就业服务机构行政管理职能架构以及分配不同政府层级间的公共就业服务财政支出责任，需要遵循以下原则：
一是支出责任与财权相匹配的原则。从经济学的成本收益视角来看，在有限信息和有限资源条件下，公共事务的治理之道存在一种近似次优效率的优化解决方案。一般地，将公共产品供给的责任分配给更接近消费者群体的一级政府，同时匹配一级财权，这能够更有效地解决公共服务供应不足的问题，提高公共服务的供给效率和适应性。前提是地方政府提供公共服务不具有跨行政辖区的外溢性，税基不会跨辖区流动。总体上，在公共就业服务体系的组织和管理中，将事权和支出责任分配给基层政府能够更好地从地方实际出发提供就业服务。尽管地方化的公共就业服务机构设置体系有助于更好匹配市场需求，但是上级政府对地方的财力支持与责任监督也非常重要。原因在于，就业服务更常被视为一种公共政策、公共福利或社会支持措施，旨在促进就业和提供就业机会，提升劳动力市场的平等和包容，减少全社会的失业和促进全社会的融合，这涉及到更高层级政府尤其是中央政府的职责，因此加强上级政府的财力支持与责任监督必不可少。
二是公平与效率兼顾的原则。考虑公平兼顾效率的原则在公共就业服务支出责任分配中至关重要。公平原则可以确保资源的公正分配和社会正义，而效率原则可以提高资源的利用效率和服务质量，使公共就业服务能够更好地实现其目标和使命。公平和效率在公共就业服务领域可以兼容，也可能产生冲突，具体情况取决于不同的经济场景。当公共就业服务机构的决策和行政管理体系运转良好，并且公共就业资源分配合理、公平时，公共就业服务资源既能够得到充分高效的利用，又能够促进就业机会的公平分配，实现公平与效率的统一。反之，则可能导致效率和公平的牺牲。
三是协调与合作的原则。不同政府层级之间应当进行有效的公共就业职能分工与协调，合理设计财政支出责任以促进政府间的协同作用，从而实现公共资源共享和优势互补，提升公共服务的整体效果。政府与市场机构之间也要形成良好的合作关系，因为公共就业服务不是对市场人力资源服务的替代，而是对市场就业服务功能缺失的有益补充。政府可以制定相关政策和法规，引导市场中介机构在就业领域开展活动，如提供就业培训、创造就业机会等。政府和市场机构可以共享就业市场信息和数据，互相合作，开展市场调研和分析，以更好地了解就业市场需求和趋势，为就业政策和项目提供支持。
三、我国公共就业服务职能和支出责任分配存在的问题
从我国当前的公共就业服务职能和支出责任分配现状看，目前各项服务的业务指导和牵头单位是人力资源和社会保障部，支出责任主要由地方政府负责，部分项目由中央和地方共同承担支出责任。例如，对城乡各类劳动者提供的职业技能培训、鉴定和生活费补贴服务，就是由中央和地方共同承担支出责任，而具体补贴标准由地方政府确定。随着地区间政府财力差异性扩大，以及劳动力的空间流动趋势化，当前公共就业服务体系的职能分配与支出责任划分越来越不适应形势发展的需要。已有研究发现，我国公共就业服务机构的匹配效率有下降的倾向且地区差异明显，而且经济发达地区的匹配效率反而更低。[8]存在的主要问题如下：
一是公共就业服务供给过于依赖基层机构，影响公共就业服务的均等化与公平性。当前，我国公共就业服务机构主要采取属地管理的模式，由地方人民政府负责，由此提供的公共就业服务也具有鲜明的地方特色。这种模式的好处是有利于提升公共就业服务的效率，不足之处在于地方服务供给受到地方财力的约束。潜在的后果是，当地区间财力差异持续扩大，那些财力相对薄弱的地区或经济欠发达地区的公共就业服务供给质量难以有效保障。部分国家的经验表明，将公共就业服务机构的职权下放可能导致就业安置率持续下降，因为地方政府可能更倾向于利用公共就业创造计划转移公共服务的成本，而不是为劳动力提供有效的就业安置服务，从而影响求职者的再就业前景。[9]因此，公共就业服务职能和支出责任分配给地方政府，较容易产生地区间的公共就业服务差异，进而影响公共就业服务的公平性。
二是公共就业服务机构过于分散和功能同设，增加了公共就业服务的行政成本。研究表明，政府组织结构和机构设置不合理，不仅会推高行政行为成本，还会提高人力成本。[10]我国承担公共就业服务行政管理职能的主要是各级人力资源和社会保障部门，提供公共就业服务的机构主要是上述政府部门及其下属单位，具体设置是一级政府、一级职能部门（县级及其以上政府）。分散化的公共就业服务机构布局有利于将公共就业服务制度覆盖到全体劳动者，但也可能会提高行政管理成本。例如，城市地区劳动者的求职地、工作地和居住地可能分布在不同的市辖区，因此各辖区之间的公共就业服务机构可能存在缺乏协调等问题，无形中提升了公共就业服务的行政成本。由于公共就业服务的对象是劳动力，而劳动力可能在辖区之间频繁流动，依赖市辖区基层政府的公共就业服务模式成本相对偏高。随着地方各级财力约束日益收紧，用于公共就业服务的财政预算也可能受到影响，功能同设的机构设置可能会给市级财政带来沉重的负担。
三是农村地区劳动力分散分布且流动性强，制约了农村地区公共就业服务的覆盖效果。将公共就业服务纳入基本公共范畴，就是要推动公共就业服务的均等化，确保所有劳动者都能平等地获得就业机会和服务支持，并促进社会的就业公平和包容性发展。然而，农村地区劳动力分布并不集中，而且流动性相对较强。一方面，属地化的公共就业服务体系难以真正有效地让农村劳动力平等地在户籍所在地享受公共就业服务，也难以在就业流入地享受公共就业服务。另一方面，农村地区受信息不对称和服务不均衡的问题困扰：农村地区信息传递不畅，劳动者对就业服务的了解有限，难以及时获取就业信息和支持；农村地区公共就业服务资源相对匮乏，服务覆盖不足，一些偏远地区和贫困地区的服务质量有限。此外，劳动力流动产生了公共服务的收益外溢，公共就业服务支出的成本和收益在辖区范围内不对称，这会损害一些地方政府向流动劳动力提供公共就业服务的积极性。
四、优化公共就业服务机构设置与职能分配
随着我国总量就业矛盾逐渐缓解，而结构性就业矛盾成为当前劳动力市场的主要矛盾，提高劳动力市场匹配效率是缓解结构矛盾是重要途径。[11]针对我国公共就业服务体系的职能分配与机构设置存在的问题，本文提出如下政策建议：
一是要压实省级人民政府对地方公共就业服务的统筹责任，推进省内不同发展水平的地区之间和城乡之间公共就业服务的均等化。过度分散化和地方化的公共就业服务体系，不利于实现公共就业服务的地区之间和城乡之间的均等化，但过度集中的公共就业服务机构行政管理模式及其公共责任分配，同样不利于促进公共就业服务的效率提升。因此，要增强省级政府的统筹责任，将省内公共就业服务水平和就业情况纳入地方政府考核指标范围，以此缩小省内地区之间和城乡之间的公共就业服务水平差异，从而提升公共就业服务的整体效能和服务水平。与此同时，加强省级公共就业服务机构的专业能力建设，大力培养具有公共就业服务专业知识和经验的人才，提升服务水平和质量。例如，中央推行的公共就业服务能力提升示范项目，应当鼓励省级政府牵头实施，以点带面推动全省范围内公共就业服务能力的提升。
二是要优化城市辖区内公共就业服务机构设置，适当合并公共就业行政管理机构和重组公共就业服务职能。考虑到劳动力在城市范围内的跨辖区流动、就业和居住的现实，适当合并市辖区的公共就业行政管理机构以节约行政成本。同时要优化公共就业服务职能的设置：一方面要根据城市人口密度和就业需求，合理规划公共就业服务机构的设置，确保服务覆盖面广，便利市民就业；另一方面要根据城市的产业结构和就业特点设置不同类型的公共就业服务机构，如针对特定行业或人群的就业服务机构或工作驿站。尤其是在北京、上海、广州等特大型城市，要及时推动机构合并重组，加紧建设功能性就业服务站（例如灵活用工驿站）。此外，要建立城市间公共就业服务机构的信息共享机制，实现资源整合和互通互联，提高就业服务效率和质量。
三是要加强公共就业服务体系的数字化和智能化建设，以高质量精准性的线上服务弥补农村地区劳动力享受公共就业服务的不足。研究表明，公共服务均等化关系着乡村振兴，[12]而公共就业服务是公共服务均等化的薄弱环节。要积极整合就业信息、培训等服务职能和服务机构，搭建全国统一的数字化服务平台，为求职者和用人单位提供便捷的在线服务。要适当引入人工智能技术和智能匹配算法，根据求职者的技能和经验，自动匹配合适的岗位，提高匹配效率和成功率。要搭建跨区域的农村就业信息服务中心平台，为广大农村地区劳动力提供就业信息发布、职业培训等服务，帮助农村劳动力了解就业机会和提升技能。依托信息服务中心设立农村就业咨询服务机构，或采取公共财政购买就业服务的方式，为农村劳动力提供求职指导、职业规划、职业技能培训等个性化服务，帮助农村劳动力更好地融入就业市场。
[ 参 考 文 献 ]
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