李利利：行业协会承接政府购买服务中不对等现象分析

　　[摘 要] 行业协会承接政府购买服务是破解政府和市场双重失灵难题、发挥行业协会比较优势的重要方式。近几年，行业协会承接政府购买服务的能力和意愿有所增强。然而，行业协会与政府对购买服务意愿和态度并不对等，与政府相比，行业协会表现出更积极的态度及更强烈的意愿。因此，正确定位双方关系，加大政府的制度供给、提升行业协会综合实力是促进行业协会与政府平等合作，实现行业协会承接政府购买服务规范化、制度化发展的有效策略。

　　[关键词] 政府；行业协会；政府购买服务；不对等现象

　　[中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

　　政府购买公共服务是我国重要的政社合作治理模式。通过购买服务的方式改变公共服务的供给模式，有利于打破公共服务“国家包办”的局面，充分发挥社会各治理主体的作用。行业协会是承接政府购买服务的重要力量，对购买服务也表现出了较高的热情，政府对向行业协会购买服务的意愿却并不强烈，呈现出“一头冷、一头热”的不对等态势。为此，有必要梳理行业协会承接政府购买服务的理论背景与现实需求，分析造成不对等现象的原因，并探索促进政府与行业协会平等合作的策略，提升社会治理能力。

　　一、行业协会承接政府购买服务的理据

　　（一）多中心治理的要求

　　治理理论是在国家和市场双重失灵的基础上提出的。治理的本质在于认同多元治理主体，明确行业协会参与社会治理和提供公共服务的合理性、与政府合作的可能性与必要性。行业协会参与政府购买服务无疑是一种弥补政府和市场失灵的市场支持性活动。[1]奥斯特罗姆指出，社会治理应该充分发挥民间协会的治理功能，通过民间协会来治理社会，进行“多中心治理”。 [2]正如俞可平所说: “民间组织发展壮大后，它们在社会管理中的作用也日益重要。它们或是独自承担社会的某些管理职能，或是与政府一起合作，共同行使某些社会管理职能。由民间组织独立行使或与政府一道行使社会管理职能的过程，便不再是统治，而是治理”。 [3]在治理实践中，推进公共服务生产与供给分离机制，在可由社会组织提供服务的领域，政府尽可能退出，通过购买服务的形式充分发挥各治理主体的优势作用。

　　（二）行业协会提供公共服务的比较优势

　　行业协会作为社会组织的重要组成部分，在公共物品的资源配置、社会资本主导的社会合作以及以自主治理为基础的自组织体系建设三大领域具有比较优势。[4]行业协会能及时有效地满足公共服务的多样化与异质性要求，能以灵活的供给方式满足多层次的公共需求。韦斯伯德 (Weisbrod) 指出，“与政府组织相比，非政府组织能够提供多样化的公共服务，满足人们多元化的社会需求”。 [5]奥斯特罗姆认为，“由非政府组织等自主组织提供公共服务交易成本低，是一种有效的公共服务供给形式”。 [6]行业协会在提供公共服务时所具有的特殊优势使其成为提供服务的重要主体。

　　    （三）行业协会承接政府公共服务的能力与意愿提升

　　近年来，我国行业协会总体呈现良好的发展态势。行业协会承接政府公共服务的能力与意愿的提升为承接政府购买服务奠定了基础。

　　1. 行业协会的数量和规模迅速扩大。相关统计数据显示，截至2014年年底，全国依法登记的行业协会约有7万个，比“十一五”（2006年约6万个）初期增长了近1万个，会员数量有2000多万个（含个体工商户），工作人员100多万人。其中，全国性行业协会约800家，拥有会员企业427.9万家（中等规模以上企业22.9万家），协会工作人员1.6万多人。[7]行业协会的分布在不断延伸，布局得到优化，已涵盖各个行业领域，特别是在现代农业、新兴产业和现代服务业等领域。

　　2. 行业协会的服务能力和社会影响力有了显著增强。行业协会普遍重视对行业信息的收集、整理和研究，积极举行业内培训和交流，举办展览会、座谈会等，切实为会员和社会提供服务。比如，“全国性行业协会每年举办的大型展览会、博览会和交易会达400多个，总规模达到1000多万平方米”。 [8]

　　随着《行业协会商会评估指标》《行业协会商会评估评分标准》日益完善，越来越多的全国性行业协会商会积极参与到社会组织评估工作中来，并取得了不错的成绩（见表1）。

　　表1 2008-2016年全国性行业协会商会评估等级情况统计

　　资料来源：根据2008-2016年中国社会组织组织评估发展报告整理。

　　从评估结果可以看出，从2008至2016年，800多家全国性行业协会商会中，已有70%以上参加了评估，其中，5A级共60家，3A级别及以上达527家，占参评协会的92.3%。这表明全国性行业协会发展态势良好，组织运行规范、内部治理趋于完善，承接政府购买服务的能力有了很大提升。

　　随着行业协会经济和社会服务能力的增强，行业协会的社会影响力也显著提升。现在，越来越多的企业把加入行业协会看作是发展的重要机遇，争作协会的领导或理事，提高在协会的地位。当前，我国1500多万家企业基本上都加入了行业协会，其中包括世界以及全国500强企业和绝大部分规模以上企业。[9]我国行业协会不仅在国内引起社会各界的关注，在国际上的影响力也越来越大，在国际市场中发挥着反垄断和反倾销的重要作用。

　　二、行业协会承接政府购买服务中不对等现象及成因

　　（一）行业协会承接政府购买服务中不对等现象

　　“去行政化”改革后，政府取消了对行业协会的直接财政拨款，购买服务成为扶持行业协会发展的主要措施。但社会整体环境和行业协会内部治理的不完善使行业协会承接政府购买服务还未实现制度化发展，行业协会与政府对购买服务意愿和态度表现出不对等态势（见表2）。

　　表2   行业协会拟向政府有关部门提供购买服务事项清单及政府购买情况

　　数据来源：根据调研材料自制。

　　在第一批脱钩试点的145家全国性行业协会中，有28家提供了拟向政府有关部门提供购买服务的事项，拟提供的购买服务事项共有205项，金额总数约为6298.5万元（其中排除1家按事项人数给予补贴、4个事项未定价或提供报价）。其中，截至2016年年底，政府已购买的事项有47项（包括已经购买但未完成的事项），仅占不到23%。其中，已被购买的服务事项最多的是中国饭店行业协会，拟提供服务事项共有15项，其中11项已被购买。被购买的服务事项包括与住宿和餐饮行业相关的信息报送、年度报告、标准制定和体系建设、标准实施情况调研、政策建议、政策效果评估、行业研究与课题、优质服务活动、技术交流活动以及职业技能竞赛等。购买服务的对口部门包括商务部、工信部、财务部、人社部、国标委、全国总工会等。未购买的事项有158项，占77%多，多涉及行业协会可提供的、更深入的行业研究和创新事项。其中，一项服务都未被购买的行业协会有14家，占到一半。如中国家庭服务业行业协会拟向政府提供的购买服务清单有8项，截至2017年年底，仍未有一项服务事项被购买。这些事项包括标准和规则的制定、专项培训、行业信息的采集和统计、企业资质认证、先进评选、诚信认定等项目，购买的对口部委有人社部、卫生部、商务部和发改委。

　　从以上可以看出，全国性行业协会承接政府购买服务呈现出不对等现象：一是行业协会承接政府购买服务的能力和意愿有所增强，同时，行业协会与政府对购买服务的意愿和态度不对等，与政府相比，行业协会表现出更积极的态度以及更强烈的意愿。二是行业协会之间承接政府购买服务也存在不对等现象，有的提供的服务事项较多，有的一项也没有。对于在我国行业协会体系中层次最高、规模最大、代表性最强、处于金字塔顶端的全国性行业协会尚且如此，各地方行业协会以及没有官方背景、市场自发生成的民办行业协会的状况可想而知。

　　（二）行业协会承接政府购买公共服务中不对等现象产生的原因

　　1.出于对当前购买服务制度环境的考量，政府对购买行业协会服务的意愿不强烈。一是在法制不健全、契约关系不甚成熟的条件下，政府在购买服务中掌握着主动权。政府是买方市场，掌握着资金的使用权，政府可以随时终止购买。由于双方信息不对称，地位不平等，政府处于主导地位，行业协会处于被支配的劣势。二是由于政府对购买服务的方式不放心或对行业协会不信任，或有的部门对购买行业协会服务的认识滞后或存在偏差，对哪些服务该交给行业协会，哪些该保留，双方职能如何划定都还有疑虑等原因，政府对向行业协会购买公共服务存在深层顾虑，保持着相当谨慎的态度。[10]三是我国政府向行业协会购买服务以“非竞争性购买”和“形式性购买”为主。[11]这种购买方式面临较高的不确定性和复杂性，可能给作为购买方的政府带来一定的合作风险。[12]四是受制于经费、专业人才匮乏等难题，行业协会难以有效提供更优质丰富、有深度的功能性服务。行业协会的整体资质与政府购买服务的要求之间尚有差距。五是由于缺乏有效的监督与评估机制，政府对行业协会的服务水平与质量难以量化评估。一些行业协会乘机投机取巧，不注重服务质量，政府对购买行业协会公共服务的信任度降低。以上因素综合导致政府部门对购买行业协会服务意愿不强烈。

　　2.出于生存和发展的考虑，行业协会对承接政府购买服务表现出积极态度及强烈的意愿。首先，承接政府购买服务可为行业协会提供稳定的资金来源，创造更广阔的发展空间。一方面，政府购买服务的可持续性能给行业协会业务运作的常态性提供有力保障。行业协会通过承接政府购买服务获得一定收入，解决自身生存和发展问题。而且，行业协会承接政府购买服务能够保障协会资金的稳定性，能有效规避协会因资金匮乏而产生的违规收费问题。另一方面，行业协会的主要职能是服务，通过承接政府购买服务更好地服务于会员企业与行业，从而重新赢得企业和社会公众的认同与信赖，吸引更多的企业入会，企业缴纳会费的自觉性也会有很大提高。其次，承接政府购买服务可以激发行业协会的潜力，有效发挥行业协会的作用。同时，通过承接政府购买服务还有助于使行业协会摆脱政府对其干预，促进行业协会自治，建立平等协商的合作关系。随着行业协会服务能力和社会影响力的显著增强，承接更多政府公共服务的能力与意愿也有很大提升。

　　3.政府购买服务的制度和程序规范性较低，随意性较大，行业协会在承接政府购买服务上存在很大差异。[13]一是受所在行业经济状况的影响，不同行业领域的协会发展状态呈现差异，协会之间存在不公平竞争。例如，代表国计民生的行业协会获得的政府资助较多，而相对边缘化行业成立的协会则较难获得政府关注。此外，我国行业协会多是由政府创办或推动形成的，与政府部门有着渊源。在购买程序规范性较低的情况下，易发生购买服务的“内部化”及有亲有疏，与政府关系密切的行业协会更容易获得政府购买服务，而那些与政府关系较疏远的协会以及民办行业协会则很少能得到政府支持，在承接政府购买公共服务的竞争中处于劣势。二是不同政府部门对购买服务的态度也不一致。经济水平与政府治理能力的不平衡直接导致了政府对购买服务认识上的差异，实行政府购买服务方式较早的地区与部门对此持比较积极的态度，反之，则多少有一些疑虑。

　　三、化解行业协会承接政府购买服务中不对等现象的策略

　　化解不对等现象的关键是实现行业协会承接政府购买服务的制度化发展。为此，可从以下几方面着手，促进行业协会与政府平等合作。

　　（一）塑造治理取向下的政会关系

　　在治理理论中，国家与社会组织之间应是一种“双向嵌入”的关系，国家与社会组织的权力都能得到强化。[14]为此，一是应继续推进行业协会与行政机构的脱钩改革，切断行业协会与政府的联系，增强其独立性和自主性，在市场大背景下提升其竞争能力与活力。二是要重视社会制度环境的塑造与完善，使相关制度更具针对性、可行性，在相互嵌入的过程中，增进双方的信任，使政府与行业协会双方的权力都得到强化。三是转变观念，理清政府与行业协会的职能边界。清楚划分和界定哪些事项是必须政府提供的；哪些事项是应该交给行业协会做的；哪些事项由谁做效率更高、效果更好。明确购买服务范围和要求，切实转变政府观念，跨越认识上误区，在充分协商和谈判的基础上实现政府与行业协会的平等合作。

　　（二）完善政策法规，促进政府购买服务制度化

　　一是完善相关法律与规章制度。政府向社会组织购买服务实施以来，多个部门制定了相关规定和管理办法，如2015年的《政府购买服务管理办法（暂行）》，2016年的《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》等。一些地方政府也出台了政府购买的实施办法，如河北、山东等地。下一步应根据社会需要补充、完善相关法律和制度规范，明确公共服务的购买主体、承接主体、购买内容、资金来源、购买程序和承接主体确定方式、绩效评估与监督等内容，在实质层面和程序层面赋予行业协会与政府平等的法律地位，确保行业协会承接政府购买服务规范有序运行。

　　二是制定政府购买服务清单，明确可由行业协会承担的事项，根据应具备的资质、条件等制定可承接政府购买服务的行业协会名单。将在行业协会优势领域内，又有能力做好的服务，通过购买的方式交给行业协会。

　　三是通过合同方式，明确责任关系，规范双方行为。在购买服务中，政府应负责制定服务的内容和标准、财政支持和监督评估，行业协会负责提供服务，双方是平等的合作关系。此外，在行业协会与服务对象之间也应签订服务协议，建立服务关系，明确各自的责任。

　　（三）健全行业协会运行机制，提升行业协会承接政府购买服务的能力

　　行业协会的能力是影响政府购买服务的关键因素，政府会优先向能力强的行业协会购买服务。因此，建议进一步优化和完善行业协会法人治理结构，合理划分各部门的权力，形成相互制衡、有效制约的内部治理结构。健全行业协会内部制度建设，建立独立的财务管理、核算和资产管理制度，制定和完善各机构的工作职责，促进行业协会管理的民主化、规范化，避免行业协会被内部人员或大企业垄断。其次，推行行业协会工作人员职业化、专业化制度，完善激励机制和员工社会福利制度，吸引社会专业优秀人才到行业协会工作，提高工作人员的综合素质，增强行业协会提供专业服务的能力，提升服务的水平。最后，加强行业协会的诚信和自律建设，增强社会责任感，提升其公信力与合法性。建立诚信档案，将失信行业协会列入黑名单，永不合作，以此降低政府购买服务中的合作风险。

　　（四）加强对行业协会承接政府购买服务的评估和监管

　　首先，政府应构建科学的行业协会承接政府购买服务绩效评估机制。对行业协会承接政府购买服务的成本收益、服务满意度、质量等内容进行评估，以评估结果作为继续购买与否的依据。对于评估的方式，可采取委托第三方评估机构或由政府、接受服务的公众以及专业评估机构等形成综合评审团进行评估。建立淘汰退出机制，对连续评估不合格或违规的行业协会给予降级甚至淘汰处理，逐步形成优胜劣汰的良性市场化运作模式。其次，政府应建立动态的监管办法，对购买服务项目的申请、审批、评估等一系列环节进行动态监管。不仅要对行业协会进行监管，对政府部门也应实行监管，避免政府部门利用行政力量干预购买过程或规避责任。

　　参考文献

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　　[14]纪莺莺.治理取向与制度环境:近期社会组织研究的国家中心转向[J].浙江学刊,2016(3).

　　 [作者简介]李利利，山东理工大学法学院讲师。