[作者简介] 刘锐，国家行政学院法学教研部教授、博士生导师。
[基金项目]北京政治文明建设研究基地开放课题“土地征收立法研究”（17ZZWM010）。
[摘 要] 法律责任的基本功能是保障权利，不过也有限制行动自由和权利实现之弊端，理应妥当配置。近年来法律责任设定的具体化和严格化是对过去法律责任配置不足和不匹配的纠正，对解决违法成本过低成效显著，但也出现了论证不足、简单随意，以及个别规定过严的问题。而长期以来坚持的刑事责任与行政责任、民事责任的分离配置模式，影响法律责任的统筹妥当配置和功能发挥。
[关键词] 法律责任；功能；行政刑法；责任配置
[中图分类号] D92 [文献标识码] A
法律责任是法律规范的基本构成要素,权力必须与责任相伴,否则必然被滥用：义务必须有责任保障，否则难保其履行，权利也将无从实现。法律责任的配置既要考虑与权力、义务的平衡，也须兼顾刑事责任、民事责任和行政责任之间的妥当。法律责任规定过轻无法起到约束公权力、保障私权利的目的,但法律责任也不是越重越好。责任不仅是纠正不当行为和救济受损权利的手段，同时也是对义务承担者和潜在义务人的行为指引。动辄追责会限制行为人的行动自由和权利实现，也使公权力的执掌者不敢作为，影响其能动性的发挥。近年来的立法，为了解决以往法律责任配置过轻和匹配性不强的问题，呈现出了明显的责任严格化和具体化趋势，并已经取得了实实在在的成效。但长期以来坚持的法律责任分离设置模式和一些立法中表现出的责任设置简单随意问题，已经严重制约了立法质量的进一步提升，值得高度关注。
一、近年来法律责任配置的特点、成效与不足
笔者前不久去西部某地调研，一位基层法制办的工作人员反映了这样一则案例：当地一家小商店因销售超过保质期的饮料而被食药部门处罚5万元。对于总资产不足万元的个体工商户老板而言，5万元的罚款是其根本无法接受、也不能承受的“天价”，于是他在大闹处罚部门的同时，向当地法制办申请行政复议。事实上，处罚部门也认为罚款5万元过重，但这是2015年新修订的《食品安全法》对该种违法行为设定的起罚线，执法机构无权突破，建议复议部门协调解决。考虑到5万元罚款的确过重无法执行，复议部门经协调，最终将罚款降低为2000元结案。事实上，本案不是个案，近年来，笔者已多次听到基层执法人员抱怨罚款“起步价”过高而无法执法。习近平总书记在2013年2月23日十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中指出，“越是强调法治，越是要提高立法质量。”的确，越是强调严格执法、公正司法、全民守法，越应当科学立法、提高立法质量。在科学立法的新时代，总结梳理近年来法律责任设置的特点、成效与不足，显得尤为必要。
（一）基本特点
近年来立法对法律责任的规定，基本呈现以下两大特点：
第一，法律责任设定更加具体，与权力、义务的匹配度明显提升。近年来，随着立法的明确性、针对性增强，法律责任设置的具体性和匹配度明显提升。例如，2015年《广告法》与1994年《广告法》相比，法律责任条文从12条增加到19条，增加了58%。再比如，2015年《食品安全法》法律责任条文共28条，比2009年《食品安全法》的15条增加了近1倍，法律责任的规定更为明确，与权力、义务的规定更为匹配，如旧法将“经营超过保质期的食品”与“经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类”等在同一条中规定，适用相同的法律责任，而新法作了区分规定，在不同条文中规定了不同的处罚形式和标准。另外在行政处分责任方面，旧《食品安全法》的规定只有3条，而新《食品安全法》的规定达9条之多，有些情形直接规定“撤职、开除处分”或者直接规定“开除处分”，突出了监管部门的责任。
第二，法律责任，尤其是行政责任和民事责任的严格化趋势明显。2014年《环保法》、2015年《广告法》和《食品安全法》被媒体冠以“史上最严法律”之名。2014年《环境保护法》与1989年《环境保护法》相比，增加规定了“按日连续处罚”、行政拘留、民事连带责任等诸多内容。2015年《广告法》与1994年《广告法》相比，行政处罚明显加重，例如“虚假广告”的罚款标准，旧法规定“并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款”、“情节严重的，依法停止其广告业务”，新法规定“处广告费用三倍以上五倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处二十万元以上一百万元以下的罚款；两年内有三次以上违法行为或者有其他严重情节的，处广告费用五倍以上十倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处一百万元以上二百万元以下的罚款，可以吊销营业执照，并由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请。”显然，处罚的措施更为多样，罚款的起罚线、封顶线和计算标准成倍提高。2015年《食品安全法》与2009年《食品安全法》相比，法律责任的规定要严格地多。比如民事责任方面，旧法只在2处规定了连带责任，而新法规定的连带责任达8处之多。在行政处罚方面，处罚的责任形式更加丰富，增加规定了拘留等治安处罚、终身不得从事食品检验、经营管理工作等责任类型，处罚的标准也大幅度提高，如对经营病死禽、畜等肉类的罚款起罚线从“二千元”提高到了“十万元”，提高了50倍，罚款“封顶线”从货值金额的“十倍”提高到了“三十倍”，提高了3倍。对经营“超过保质期的食品”，罚款的起罚线从“二千元”提高到了“五万元”，罚款的封顶线从货值金额的“十倍”提高到了“二十倍”。在行政处分方面，增加规定了主要负责人“引咎辞职”的责任形式，对虚假宣传，增加规定了“开除处分”的责任形式。1993年《反不正当竞争法》对以贿赂销售或购买商品的罚款幅度为一万元以上二十万元以下，2017年修订的《反不正当竞争法》将该标准提高为十万元以上三百万元以下，起罚线、封顶线分别提高了10倍和15倍。2004年《野生动物保护法》对未取得狩猎证或未按狩猎证规定猎捕野生动物的罚款处罚仅规定“处以罚款”，并未规定罚款的幅度，而2016年修订的《野生动物保护法》则规定此类情形罚款的幅度为二千元以上一万元以下。
（二）成效与不足
从近年来立法对法律责任的设置及其实践运行情况看，其科学性、针对性、可操作性明显提高，法律责任在纠正违法行为、救济受损权利，以及阻却、威慑潜在违法行为等方面的功效已经显现，其在为市场参与者及监管主体提供明确规范指引方面的作用也日渐显露，对此必须给予高度肯定。这是解决我国长期以来存在的“老实人吃亏”现象，扭转市场秩序不良局面的一剂良药。当然，成绩需要肯定，不足和问题必须反思、直面。考察近年来的法律责任严格化实践，不同程度存在责任设置缺乏缜密、科学论证的不足，具体表现在以下方面：
第一，法律责任配置简单追求严格化。近年来的立法，在法律责任的配置上明显要比过去的立法严格得多，这在有些立法中表现得尤为明显，新修订的《环境保护法》《广告法》《食品安全法》《反不正当竞争法》《野生动物保护法》即是著例。不可否认，过去立法的确存在法律责任配置过轻的问题，但从目前公开的资料看，有关法律修订草案的起草并没有对法律责任的严格化给予充分的论证、说明，审议过程中对法律责任也关注不够。在没有全面、深入研究支撑的情况下，仅以加大违法成本为由大幅度提高法律责任，罚款数额、计算标准等简单翻番，显然带有简单随意倾向。
第二，对既有法律责任规定落实情况研究分析不够，简单地用立法手段解决立法责任配置不足和执法不严的问题。我国过去的确存在违法成本低的突出问题。但违法成本低的原因很多，至少包括法律责任设置不够、执法不严、司法不公等。例如在行政处罚方面，总体呈“宽松软”特点，具体又表现出重处罚措施运用少、轻处罚措施运用多，行政罚款踩底线多、总体不到罚款额度平均线，以及处罚执行不及时等问题。如从2009年《保险法》生效至2016年8月，保监会网站公开的行政处罚案件共97件，分析这些处罚案件，发现《保险法》“法律责任”章将近一半的条文基本没有被适用，适用率高的条文大概有1/3。在刑事责任方面，对破坏社会主义市场秩序方面的犯罪追究不够，有些罪名长期处于闲置或半闲置状态。如我国法律规定的保险刑事犯罪大概有10个罪名，司法实践中，保险犯罪案件数量并不多，而且在为数不多的案件中，主要是保险诈骗罪，其他罪名很少涉及。这种情况在知识产权犯罪立法和追究方面也基本相似。可以说，近年来的立法，在追求责任严格化的过程中，并没有全面、深入分析具体情形违法成本低的原因，并提出针对性解决办法，而是简单地以加重法律责任，尤其是行政处罚的方式解决违法成本低的问题。显然，这种简单化处理思路是值得警惕的，因为这种方法可能导致“执法生病、立法吃药”的“开错药方”问题，其直接后果便是法律责任过严。
第三，不同种类法律责任配置缺乏统筹考虑。行政类法律不具体规定刑事责任，大多只概括规定“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”之类的条款，典型的如2014年《环境保护法》第六十九条、2015年修订的《食品安全法》第一百四十九条和2016年修订的《反不正当竞争法》第三十一条。由于刑事责任和行政责任、民事责任分属不同法律规定，导致这些责任很难得到统筹协调配置。
第四，对各地发展的不平衡考虑不足，简单大幅度提高罚款门槛导致部分地区无法落实。我国各地发展的不平衡是法律责任配置必须考虑的国情，尤其是行政罚款底线的设定。比如，《食品安全法》规定的生产经营超过保质期食品的五万元罚款底线，显然无法一体适用于发达和欠发达地区。
二、法律责任配置的根本问题——分离模式
法律责任配置不到位或不合理，既与立法准备不足、调研不够以及立法过程公众参与不充分等有很大关系，更与长期以来坚守的法律责任配置的分离模式不无关系。
（一）责任配置分离模式的形成
法律责任包括刑事责任、行政责任和民事责任。按照罪刑法定原则，刑事责任只能由刑法规定，而一个国家的刑法体系通常由刑法典、单行刑法和其他行政类法律中的刑法条款（即行政刑法，也称附属刑法）三个部分组成。[1]行政责任一般规定在行政类法律法规中，民事责任通常由民事基本法律和行政类法律规定。
1997年刑法之前，我国刑法由刑法典、单行刑法和大量的非刑事法律中设置的附属刑法构成。为了解决刑事责任设置混乱问题，1997年刑法开启了刑事责任统一由刑法典规定的刑事责任设置模式。在这一模式下，行政类法律不具体规定罪刑，只简单规定类似“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”的条款。按照罪刑法定原则，这样的条款显然是不能构成追究刑事责任基础的，这在有关法律规定不十分明确的情况下实难适用，对有法可依来说无任何价值，[2]附属刑法因此被虚置。加之特别刑法本身就不发达，最终造成完全依赖刑法典来治理犯罪的现象。[3]在行政法日益发达的现代，附属刑法的虚化和刑事责任由刑法典一统天下的结局就是刑事责任和行政责任的分离，这是因为刑法不可能规定行政责任，行政法又不涉及刑事责任。
（二）责任配置分离模式带来的问题
法律责任配置的分离模式有其优势，比如刑事责任统一规定，有利于刑事责任的体系化配置，可以避免多头配置刑事责任带来的混乱和刑事责任被滥用，以及刑事责任之间的不平衡。
然而，分离模式的弊端是明显的：一是分离模式造成权力（利）、义务和责任的割裂，破坏了法律规范的完整性，不利于行政犯罪的认定，也不利于发挥刑罚的威慑作用，从而预防犯罪。行政法的禁止内容与刑法内容分离，导致相关从业人员只了解行政法的禁止内容，而不知道刑法的禁止规定，出现“以为只违反了行政法，实际上却构成了犯罪”的现象。二是无法通过修改行政类法律，适时合理调整行政犯罪的处罚范围。[4]正如有学者所言：在当今社会，犯罪的种类日益增多，犯罪的形式日趋复杂，犯罪的发生也具有更大的不确定性。因此，试图仅仅依靠一部刑法典来应对千变万化的犯罪是不切实际的。[5]三是不利于不同责任类型统筹协调配置。在不同法律由不同部门负责起草的背景下，不同部门对不同法律责任形式的不同步配置，无法兼顾责任之间的协调和法律责任的整体效果，使得分离模式造成的问题被进一步放大。
从比较法观察，其他国家和地区的刑法典主要规定触犯伦理道德底线的自然犯，行政类法律中规定妨害社会管理、扰乱市场秩序的法定犯，通称“行政刑法”，也即附属刑法。[6]附属刑法的发达是当今世界刑事立法的一个基本趋势。比如，在日本，行政刑法的范围十分广泛，除国际法外，在其他法律类别中，均有刑事法的规定，刑事违法与其他违法规定在同一的法律文件中是常见的现象。[7]台湾地区附属刑法涉及领域极为广泛，主要包括司法、国防、内政、财政、经济、交通、卫生、科技等几大领域。[8]“人们对法律是否尊敬，不仅有赖于它所规定的人们的行为的种类。而且取决于法律本身所采取的形式。”[9]“在法定犯时代已经到来，附属刑法规范的适用率和重要性正不断上升的法治环境下，类似于在附属刑法规范中概括地规定‘构成犯罪的，依照刑法追究刑事责任’之立法模式的合理性无不存在疑问。”[10]“我国的附属刑法，不许存在行政刑法，罪刑条款只许出现在刑法中，一元化刑法立法模式的出发点原本是突出刑法优位，结果却是弱化了刑法功效。”[11]
三、改革完善法律责任配置的主要建议
（一）正确认识法律责任的功能及限度
法律责任的首要功能是保障权利。法律责任“是由于侵犯法定权利或违反法定义务而引起的、由专门国家机关认定并归结于法律关系的有责主体的、带有直接强制性的义务，亦即，由于违反第一性法定义务而导致的第二性法定义务。”[12]权利与义务相伴，权力本身即为义务。义务有积极作为的义务，也有消极不作为的义务，但无论哪种义务的履行，都需要责任作为保障。正是在这个意义上，法谚道“无救济即无权利”。
责任具有权利保障功能，这是具有高度共识的。责任也具有限制自由的负面效果，而这恰恰是人们认识不足的。责任的设定是以对所谓“违法行为人”权利和自由的限制来满足、救济权利受损人权利或者社会秩序的，也就是说，责任是以限制义务违反人的人身或财产自由为代价的。一般而言，责任越严，既有静态权利的保障越充分，但行为人的行为风险越大、自由空间越小。在不触及基本秩序的一定限度内，责任的轻重似乎与安全相向，与效率反向。正是在这个意义上，我们说责任设定不足固然不好，但责任设定过度也须警惕。从人类社会的历史演变看，资本主义以前的法律重安全，相应的责任比较严格，基本属于结果责任的范畴。近代资本主义发展奠基于“所有权绝对、契约自由和过错责任”这三驾马车之上，而过错责任与结果责任相比，显然要轻得多，更有利于调动行为人的积极性、主动性，更有利于释放权利人的行为自由、投资自由，因而对近代资本主义的发展贡献良多。而当资本主义发展到一定阶段之后，为了解决日益突出的安全问题，责任的严格化逐步抬头，但这种严格化是适应时代需要的严格化，既不是对结果责任老路的回归，也不是简单随意严格化，而是与保险的普遍化甚至强制化等协同发展的严格化。
当下的中国，我们不仅要认识到法律责任的权利保障功能，更要对法律责任限制自由的负面作用有充分的认识。只有如此，方有可能做到法律责任的妥当配置。此外，法律责任还有行为指引功能，这在行为规范不太明确、制度不甚健全的社会尤为明显，正可谓处罚一个人，影响一片人、一段时期。因此，对于法律责任的设置，来不得半点随意，要不得一丝马虎。法律责任设定不足的问题需要改变，但法律责任越严越好的观念更要不得。“责任条款设置的妥帖与否关乎整个法律文本的‘生命’与法治的‘体面’，法治是以看得见的法律文本为载体的，法治的守成需要我们文本的捍卫，哪怕是残缺的文本，而文本的捍卫与落实必是精细化、规范化、实践性的法律责任为后盾。”[13]
（二）改变法律责任的配置模式
现代化的刑法结构应是严而不厉，因此需要严密刑事法网，适度扩大犯罪圈，建构行政刑法。[14]我国立法应当尽快破除现行法律责任配置模式束缚，在刑法典、民事法规定基本刑事、民事责任的基础上，借鉴法治先进国家和地区的做法，在行政法律中明确规定特殊刑事、民事责任。在当前行政法律日益强化民事责任配置的背景下，最为迫切的就是要打破刑事责任完全由刑法典规定的立法惯例，做实附属刑法，通盘考虑配置不同类型责任。
（三）妥当配置不同法律责任
法律责任设置不到位是我国过去立法存在的一个比较突出的问题。据国务院法制办政府法制研究中心课题组的统计，截止到2011年8月底，我国当时有效的法律、行政法规共有1046部（包括340部法律、706部行政法规），其中765部设定了法律责任，占法律和行政法规总数的73.1％（其中，法律224部，行政法规541部，分别占法律、行政法规总数的65.9％和76.6％）。[15]这就表明有相当部分的法律法规没有责任的规定。即使配置法律责任的立法，也存在比较突出的法律责任设置不到位的问题。近年来的立法，在法律责任的配置方面基本没有突破责任配置的分离模式，行政法律的立、改活动中，依然不考虑刑事责任。在责任严格化的立法思路下，出现了过分倚重行政责任的现象，原来立法存在的不同责任配置不当的问题似乎没有大的改变，有些立法在责任严格化的过程中甚至使得责任配置不平衡的问题更加突出。
未来的立法在具体设计法律责任时，应综合考虑刑事责任、民事责任和行政责任各自的功能定位和作用空间，统筹考虑配置不同责任，切实改变重行政处罚、轻刑事责任和民事责任的惯常做法。
（四）避免法律责任设置的简单随意倾向
法律责任不到位的确存在，但违法成本低既与法律责任设定不到位有关，也与执法不严司法不公等有密切关系。比如，环境污染的恶化，既有环境立法法律责任设定不足的因素，也有环境执法不严、“以罚代刑”等的原因。近年来立法在法律责任配置方面的严格化做法总的来讲值得肯定，但严格化也应有充分根据，有限度，而不能简单随意设定。为此，建议未来的立法从以下几个方面予以完善：第一，认真分析责任不到位的原因，区别对待法律责任配置不到位和法律责任落实不到位，切忌用立法手段解决执法不严的问题。第二，充分尊重我国发展不平衡的现实，在法律责任自由裁量权的设定方面，要能够“容得下”各地的实际，为各地的执法司法留足“空间”，避免出于限制执法权的目的而将自由裁量权压缩到无法满足实际需要的程度。最后，需要特别强调的是，法律责任不到位固然需要解决，但法律责任也不是越严越好。正如贝卡利亚所言，对于犯罪最强有力的约束力量并不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性。刑罚的必定性“比联系着一线不受处罚希望的可怕刑罚所造成的恐惧更令人印象深刻。因为，即便是最小的恶果，一旦成了确定的，就总令人心悸”。[16]
总之，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“良法是善治之前提”，党的十九大报告进一步强调“用良法促进发展，保障善治”，提升立法质量亟待改变法律责任配置的简单随意现象和责任配置的分离模式。
参考文献
[1] 高铭暄,马克昌.刑法学[M].北京：北京大学出版社,高等教育出版社,2011：7.
[2] 郝守才.附属刑法立法模式的比较与优化[J].现代法学,1996(4).
[3] 利子平.我国附属刑法与刑法典衔接模式的反思与重构[J]. 法治研究,2014(1).
[4] 张明楷.刑事立法的发展方向[J].中国法学,2006(4).
[5] 利子平.风险社会中传统刑法立法的困境与出路[J].法学论坛,2011(4).
[6][11][14] 储槐植.1997年刑法二十年的前思后想[J].中国法律评论,2017(6).
[7] 李洁.罪与刑立法规定模式[M].北京:北京大学出版社,2008: 15.
[8] 于志刚.简论台湾地区的附属刑法[J].云南大学学报,2001(2).
[9] [英]彼得?斯坦,约翰?香德. 西方社会的法律价值[M].王献平译.北京：中国人民公安大学出版社, 1990:70.
[10] 曾月英,吴昊.附属刑法规范的理念定位与表述路径[J].中国刑事法杂志,2008(5).
[12] 张文显.法学基本范畴研究[M].北京:中国政法大学出版社，1993：185-186.
[13][15] 李亮. 法律责任条款规范设置研究[D]. 山东大学（威海）博士学位论文,2015:30,56.
[16] [意]切萨雷?贝卡里亚.论犯罪与刑罚[M].黄风译. 北京:北京大学出版社,2008:34.
