[摘 要] 英国住房保障政策经历了政府主导下的大规模社会住房建设、社会住房私有化改革和“可负担住房”体系建设三个主要阶段。基于住房供需情况、福利理念、财政状况等，英国政府在不同阶段出台了相应的政策措施。对英国住房保障政策历史演变的回顾，有助于完善我国的住房保障制度。
[关键词] 英国住房保障；政策演变；启示
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
英国是世界上最早实行住房保障制度的国家之一，住房保障的历史可追溯到10世纪的救济院。现代意义的住房保障始于20世纪初，其发展过程经历了三个重要的阶段。
一、政府主导下的社会住房建设
20世纪初，英国城市化进程加速，城市人口急剧增加，住房价格高、数量短缺、居住条件差，供需矛盾突出，住房自有率极低。“一战”后，由于战争破坏，城市住房问题更为严峻。为解决住房问题，1919年英国颁布《住房与城镇计划法》，第一次明确规定政府具有住房保障的法定职责，允许地方政府使用中央财政资金建造社会住房，向中低收入家庭出租，以保障他们的住房需求。
“二战”后，英国住房短缺问题仍然严重。为此政府扩大财政支出，启动大规模社会住房建设。这一时期，英国中央财政每年会安排建房预算，由环境、交通和区域部根据各地建房和低收入居民住房需求情况，按年度向地方政府拨款，地方政府负责社会住房建设。据统计，1945-1979年间，英国共建造468.3万幢社会住房,占全社会建房总量的比重一直在45%以上。[1]至1979年，全国社会住房数量已近650万套，占全国住房总量的1/3，34%的居民租住在社会住房内。
英国政府还设定了社会住房的租金上限，以减轻租房压力。政府将租金价格控制在房价的1.1%，约占租户收入的10%。[2]同时，向包括私人住房租户在内的所有中低收入者发放租房补贴。至1979年，享受各种租金减免的住户达到750万户，几乎涵盖了全国所有的租房群体。
大规模的社会住房建设从根本上缓解了住房困难问题，居民的住房条件大为改善，拥挤程度从1931年的18.6%下降到1971年的2.9%。[3]英国住房供需矛盾基本上得到解决。
二、社会住房私有化改革
政府直接投资兴建社会住房有效解决了住房短缺问题，却背上了沉重的财政负担，也在一定程度干扰了住房市场的有效运行。与此同时，毫无选择的普惠性制度安排、无责任约束的安全保障所形成严重的福利依赖、高福利标准导致的成本危机等“消极福利”政策也饱受批评，英国的住房保障制度面临深度变革。1979年，撒切尔政府上台后开始逐步推行社会住房市场化改革。
（一）实行“购屋权”政策，鼓励私人购买社会住房。1980年修订的《住房法》规定，凡租住满两年，社会住房租户都有权优先购买所租房屋；居住期越长，折扣越多，折扣幅度以房价的70%为上限。1984年的《住房缺陷法》、1985年修订的《住房法》、1986年的《住房和规划法》规定，对部分低品质社会住房，如缺少独立卫生间和浴室等，政府可提高折扣额度，以鼓励租户购买；同时，对售后的社会住房，政府会给予一定的维修补贴。在政策推动下，1980至1998年，政府出售了近190万套社会住房，[4]约为社会住房存量的1/3。
（二）大幅减少新建社会住房数量和租房补贴额度。1975年，英国新建社会住房数量达到14.75万套峰值，此后开始下降，至1995年，仅为0.19万套，几乎停滞；年新建社会住房数量占新建住房总量比例，从1980年的1/3降至1994年的低于1%；社会住房存量占住房总量的比重也由高峰时的1/3减少到1/5左右。同时，中央财政还削减了对地方政府的补贴，迫使地方政府提高社会住房租金，租金的提高又反过来增强了租户购买社会住房的意愿。
（三）鼓励第三部门组织参与社会住房的运营管理。公房私有化改革提高了居民自置住房意愿，但部分位置偏远、质量较低、低收入群体聚居的社会住房仍无人问津。管理这部分社会住房是一笔不小的公共开支。为此，政府引入住房协会等非营利组织参与管理运营。1988年修订的《住房法》，允许住房协会购买社会住房，由其所有并管理，政府给予融资支持和税收优惠。租户也可以通过自愿投票，将居住的社会住房整体划转给住房协会管理。1981至2010年，住房协会拥有和管理的社会住房占全国住房总量的比例由2.1%增加到9.7%，而政府拥有的数量则从29.2%下降到8.4%。[5]目前英国的1700个住房协会管理着约240万套社会住房。
（四）改革投融资模式，注重利用市场机制融资。公共财政作为住房保障的单一资金来源，越来越面临巨大压力。对此，英国政府开始引导市场资金进入政府保障领域，私人资本可通过发放贷款、购买抵押贷款证劵等方式参与社会住房开发。同时，支持住房协会发放债券或申请贷款，以减少财政预算规模对资金投入的限制。
通过上述改革，英国政府在住房保障方面的角色由房屋的“直接提供者”转变成房屋的“战略推动者”。在政策推动和市场机制的双重作用下，英国住房自有率不断提高，由1971年的49%提高到2004年的69%，1999年曾一度高达71%，位居欧洲首位。财政压力也得以缓解，住房支出比例从1985/86财年的4.0%下降到1997/98财年的1.5%。
三、“可负担住房”体系建设
公房私有化改革减轻了财政负担，却把住房压力转嫁给了中低收入者。英国住房价格从1966 —1975年均价6757英镑，涨到1976 —1985年均价2.2万英镑，再到1986 —1995年均价5.57万英镑。[6]无家可归家庭数量从1980年的7.6万户上升到1997年的12.9万户。[7]为解决新的住房困难，政府再次改革，推行“可负担住房”政策，力图通过住房供给方式和内容的多样化来保障中低收入者住有所居。自2006年开始，英国官方文件中逐渐以可负担住房替代社会住房，强调其“可负担性”。
（一）多渠道增加可负担住房供给。一是增加财政支出，政府投资建设可负担住房。2007年英国政府发布《住房绿皮书》，宣布十年内新建300万套可负担住房，前三年财政投入100亿英镑。2008年，住房与社区署（HCA）成立后，负责组织实施了十多个住房项目，主要目的是新建可负担住房。2008-2010年，政府投资新建的可负担住房量分别占新建住房总量的0.9%、0.6%和4.6%。[8]二是引导房地产企业参与可负担住房建设。2004年修订《住房法》规定，地方政府可以规划许可为条件，强制开发商配建一定比例的可负担住房。开发商可以将建好的住房以市场价的70%卖给住房协会，再由后者对外出租；或者将部分土地低价转让给住房协会，由其建设并出租；或者由开发商支付一定建设资金，由地方政府或住房协会建设并管理。据统计，2004—2005年度，开发商配建了1.8万套可负担住房，占所有新建可负担住房数量的54%；2005—2006、2009—2010年度，这一比例分别为61%和60%。[9]
（二）推出“有权购买”计划，以过渡房的形式帮助首次购房者购房。过渡住房是一种介于社会住房和商品房之间的保障性住房，它将住房的所有权和使用权分离，使用者初期享有房屋使用权和部分产权，在使用过程中再逐步购买剩余产权。过渡住房主要为了满足医疗卫生、社区服务等特定工作岗位和收入区间的“夹心层”群体的首次购房需求，申请者可与住房协会、房地产公司等签订收益分配协议，采取“产权（股权）共享、半租半买、先租后买”的方式逐步实现自置住房的目标。
（三）成立非营利住房金融公司，为私人资本参与社会住房建设和管理拓宽渠道。1987年，英国成立了独立的非营利性住房金融公司，负责通过发行债券或贷款的方式从私人资本市场获取资金，然后以同样的利率和期限转贷给社会住房供应者。住房金融公司作为投融资中介机构，在将私人资本引入社会住房建设和管理的过程中发挥了重要作用。2008年8月至2010年3月，通过住房金融公司发行的债券占住房协会债券发行总量的17.38%。[10]
（四）细化住房补贴标准，提高补贴资金利用效率。针对住房补贴金的浪费现象，2010年6月英国政府对住房补贴制度进行了改革。细化住房补贴发放标准，根据年龄、就业、家庭成员、残疾等情况分别制定了29种补贴标准；对住房补贴给付额实行“封顶”，对不同住房类型分别制定补贴限额。同时，根据收入和储蓄情况浮动调整补贴额度。
（五）推进混合社区建设，解决社会排斥问题。公房私有化改革导致的一个直接问题是，地区好、质量高的社会住房逐渐被中高收入租户购买，余下的不仅位置偏远，而且总体质量不断下降。大量低收入或无收入者聚集于此，逐渐形成了群居性的“贫民窟”。为此，2003年至2005年，英国出台了一系列政策，对混合社区的建设、体面住房标准、房屋重建等进行规范，重点保障无家可归者、老年人等特殊群体，以确保每个公民都有机会在混合的、可持续社区内获得一套可负担的体面住房。
这一时期英国的住房保障政策是对之前政策的调和与折中，是西欧国家福利制度新一轮改革在住房保障领域的体现。其强调了在保障方面参与主体的多元化、保障途径的多样化、保障目标的多层次性，也强调了被保障者个人的责任与义务。在政策理念和政策设计上，放弃了传统国家福利理论与新保守主义理论中各自极端的方面，保留其中适合阶段发展要求并富有成效的因素，逐步建立起了政府、市场、社会和个人相结合的住房保障体制。
四、英国住房保障的启示
英国住房保障制度经过百年发展，形成了相对完善的体系，其中的一些理念和做法值得学习。
（一）注重维持政府、社会和个人之间的动态平衡，促进住房保障的可持续发展。保障基本住权利是社会公平的体现，但过度保障又会增加政府赤字，影响经济社会健康发展。因此，住房保障政策应当统筹考虑财政承受力、保障对象的住房需求程度和可负担能力、社会组织的成熟度等，在不同阶段采取不同的施政策略。英国住房政策三个阶段的变化正体现了这一政策基点：住房绝对短缺、住房供需矛盾凸显时，启动大规模保障房建设，保障中低收入群体住有所居；财政负担过重、保障群体支付能力提升时，推进公房私有化改革，既减轻财政压力又实现居民的住房财产权利；社会和市场组织相对成熟时，引导企业和第三部门组织参与住房保障，依靠政府、社会和市场合力解决住房问题。
（二）注重多措并举，满足不同人群的保障需求。在保障措施方面，英国经历由单一方式向多种方式转变的过程。早期主要是向低收入者出租社会住房，此后政策措施不断创新，细分了多种类型，保障群体也不断扩大。例如，保障房种类方面，既有用于出租的社会住房、先租后买的过渡住房，还有可低价购买的折扣房；保障房供给方面，有政府提供的社会住房，也有协会提供的社会住房；住房补贴方面，有社会住房补贴，也有私人租赁住房补贴等。多种保障措施的综合利用，主要目的是避免因保障不足而导致的社会不公和少部分人的福利固化、福利依赖，扩大社会受益面，促进社会公平；同时将被保障对象的权利与责任相统一，强调个人在享有福利的同时，其责任和义务也应当不断延伸。
（三）注重引入非政府力量，转变政府在住房保障中的唯一角色。英国住房保障经历了由政府大包大揽向多主体参与的转变，这一转变是政府履职方式的变化，而非政府责任的转移。英国住房保障的发展历程表明，在社会住房建设、融资、管理运营等方面，市场和社会主体的参与广度和深度都在不断加强。在这一过程中，政府角色发生了深刻转变：由直接参与者变为战略推动者和过程支持者，政府通过制定规则，引导、支持企业和社会组织参与到住房保障中来；更为重要的是，通过权力下放和权力执行与监督分设，政府从自我监管的角色冲突中解放出来，由“运动员”变为“裁判员”，更好地承担起了监管职责。
（四）注重关键机制设计，更好发挥市场在资源配置中的作用。有效引导市场主体参与进来是推动住房保障的重要因素，其中的重点是制定合理规则、设计关键机制，激发市场主体参与积极性。例如，针对私人资本进入保障房建设管理所面临的资金使用期限长、投资回报低等难题，英国法律规定私人资本参与社会住房开发，可享有优先的第一受偿权，保证了投资的安全性；并按盈亏平衡原则确定租金，政府提供补贴，确保还本付息，保证社会住房管理运营者自身财务的稳健性。
（五）注重合理规划和布局，避免出现“政府投资建设的贫民窟”问题。与一些发达国家一样，在社会住房大规模建成并投入使用后，英国也面临群居性贫困、社会排斥、偏远地区空置房大量存在、租金收缴困难、后续维护资金不足等普遍性问题。对此，在保障性住房的规划和布局上，一要避免在大规模成片建设保障房；二要在保障房周边配套建设交通、生活等基础设施，以减少居住者的交通和生活成本；三是推进混合社区，解决由于住房隔离产生的一系列社会问题，促进不同社会阶层的人们共同居住、相互理解、相互融合。
参考文献
[1] 汪建强.二战后英国住房保障政策的变化及其启示[J].四川理工学院学报,2011(6).
[2] 郑春荣.英国社会保障制度[M].上海:上海人民出版社,2011:337.
[3][4][7] [英]戴维?莫林斯，艾伦?穆里.陈立中译.英国住房政策[M].北京:建筑工业出版社，2012:29、338、46.
[5] 英国住房统计[EB/OL].www.communities.gov.uk/housing/housingresearch/housingstatistics/.
[6] 余南平.欧洲社会模式——以欧洲住房市场和住房政策为视角[M].上海:华东师范大学出版社,2008:107.
[8][10] 臧崇晓,刘洪玉等.英国可负担住房的投融资体系及其经验借鉴[J].现代城市研究，2012(10).
[9] HBF, Affordable Housing, 2013-11-01.Home Builders Federation (http://www.hbf.co.uk/policy-activities/government-policy/affordable-housing/).
[作者简介] 吕洪业,国家行政学院发展战略与公共政策研究中心副研究员；沈桂花，江西科技师范大学研究生院讲师。
