“多元共治”环境治理体系内涵与路径探析

2017年02月27日 12:58   来源:行政管理改革   张文明

  张文明

  [摘 要]     环境治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。中国在转型期的环境问题显得尤为复杂,如何构建有效的环境治理体系,让政府、企业、社会公众等多元主体共同参与到环境治理中,是政府改革环境治理制度,提升环境治理能力的关键所在,也是政府公共管理现代化的时代要求。 

  [关键词]     多元共治;经济转型;环境治理体系

  [中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

  改革开放以来,我国经济发展取得巨大成就,但也面临着前所未有的环境问题。严峻的环境问题势必阻碍经济与社会的可持续发展。环境治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,也是加快生态文明制度建设的重要任务。面对世界经济复苏不及预期和国内经济下行压力加大的困难局面,如何完善我国环境治理体系,成为当前全面深化改革的一道重要课题。

  一、问题的提出

  由于长期对资源的粗放开发,高耗能、高污染、高排放项目低水平重复建设,造成了对环境的极大破坏,大气和水体污染严重、地表塌陷、尾矿堆积成为资源型地区发展“后遗症”。数据表明,中国经济下行的压力依然较大,处在一个持续陷入下滑循环的困境。转型时期,建立在对资源过度开采、环境破坏基础上的产业必将面临产能过剩局面,粗放型经济增长方式难以适应社会发展要求。2013年至今的大范围持续的“雾霾污染”备受关注!当前严重环境问题爆发的深层次原因在于我国快速工业化、城镇化过程中所积累的各种环境资源矛盾。随着中共十八届五中全会通过“十三五”规划建议,意味着作为五大发展理念之一的“绿色发展”成为中国经济社会发展的主流和方向,将对中国经济转型发展发挥重要作用。绿色发展要求改变过去高消耗、高排放的方式,正确处理好人与自然的关系,同时也是中国经济转型发展的新的增长点。在绿色发展引领下,政府、企业和社会迎来新的转型困境和转型机遇。

  “公地悲剧”①、“搭便车”②、“吉登斯悖论”③以及“邻避效应”④等现象总成为学者分析环境治理宏观与微观困境的立论依据。然而,传统意义上的环境治理体系是以行政为主导,呈现出单一性。随着经济社会的发展,诸多复杂和不确定因素都在加速攀升。资源短缺、生物多样性丧失、大气污染、水土流失、荒漠化等环境问题关系到人们的切身利益,甚至导致社会矛盾的激化。当前的环境治理困境表明,行政主导的环境治理体系难以有效应对涉及企业、社会等多方利益的环境问题,市场自决型的治理绩效也难以预期。由于政府、市场、企业、个人等参与的身份和角度不同,必然会倾向于各自的偏好,单一性主导的治理模式难以有效解决环境问题,治理主体“多元化”成为环境治理新范式。环境治理过程遭到了“政府失灵”和“市场失灵”的双重困境,如何构建有效的环境治理体系,让政府、企业、社会等多元主体共同参与到环境治理中,是政府改革环境治理制度,提升环境治理能力的关键所在,也是政府公共管理现代化的时代要求。

  二、“多元共治”环境治理体系的基本内涵

  法国学者戈丹认为治理并非是由某一个人提出的理念,也不是某个专门学科的理念,而是一种集体产物,或多或少带有协商和混杂的特征。[1]英国学者斯托克曾对“治理”做了五个论述,认为治理出自政府又不限于政府、治理明确了解答社会经济过程中的模糊之处、肯定涉及方之间的权利依赖、治理是行为者网络的自主自治以及治理的能力不在于政府的命令。[2]“治理”暗含着自上而下的管理向社会控制的转变,而“环境治理”可以定义为政府机构、公民社会和跨国机构通过正式或非正式机制管理和保护环境自然资源、控制污染及解决环境纠纷。[3]从环境管理到环境治理,是一种理论运用的实践的过程,是当代社会的一种新的制度选择和范式,进一步丰富了环境问题的解决路径。

  “多元共治”与哈肯的协同理论、奥斯特罗姆的多中心治理理论有着密切的联系。哈肯在1971年提出协同的概念,1976年系统地论述了协同理论,人为千差万别的系统,尽管其属性不同,但在整个环境中,各个系统间存在着相互影响而又相互合作的关系。对千差万别的自然系统或社会系统而言,均存在着协同作用。协同作用是系统有序结构形成的内驱力。任何复杂系统,当在外来能量的作用下或物质的聚集态达到某种临界值时,子系统之间就会产生协同作用。奥斯特罗姆的多中心治理理论,产生于深刻的理论分析与丰富的实证分析。认为一群相互依赖的个体“有可能将自己组织起来,进行自主治理,从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下,取得持续的共同收益”。“多元共治”融合了协同与多中心的核心内涵,将多个主体联结在某个节点上,并产生优于割裂的主体的效果。

  “多元共治”环境治理体系将多主体治理与协作性治理统合起来,除了政府之外,包括个人、企业、家庭以及各类社会组织机构在内的社会力量都是环境治理的主体,倡导综合运用行政力量与其他社会力量、开展多种方式保护生态环境,并有效预防和化解由环境问题引起的社会矛盾。政府、市场和社会三大行为主体,具有不同的职能定位,发挥着不同的作用。在政府和市场之中增强合作效果,在政府和市场之外克服公地悲剧,极力寻求协作连接点或者兼容接口,使得环境治理的多元合作具有可能性与可行性。从单一行政性主导到多元共治是环境治理从弱到强客观现实的要求。“多元共治”环境治理体系下的环境信息公开性、决策透明性、环境责任主体明确性以及环境参与机制等特征集中体现在涉及政府主导的环境治理机制、方式方法及在环境治理框架下的宣传教育、监督、风险评估、预警和化解等方面。

  三、我国环境治理体系的现状与缺陷

  新中国成立以来,中国环境保护政策经历了从无到有、不断完善的过程。1973年召开的第一次全国环境保护会议,审议通过了《关于保护和改善环境的若干规定》,标志着严格意义上的环境保护事业的兴起。1983年年底召开的第二次全国环境保护会议明确指出:“环境保护是一项基本国策”,并在此指导下,国家出台与企业相关的排污许可证管理办法、几大污染物防治法实施细则。十六届三中全会首提科学发展观,可持续发展战略正式成为国家主导发展战略,构建“两型”(资源节约型、环境友好型)社会写入“十一五”规划纲要。党的十七大提出建设“生态文明”,要求“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费方式”。党的十八大把生态文明建设摆在“五位一体”总体布局的高度来论述,呼吁要“更加自觉地珍爱自然,更加积极地保护生态,努力走向社会主义生态文明新时代”。十八届五中全会审议通过 “十三五”规划建议,绿色发展成为指导中国经济社会发展的“五大理念”之一。这也意味着中国环境保护受到前所未有的重视。

  当前,我国环境治理体系仍以行政主导为主,即统一监督管理与分级分部门管理相结合的管理体制。制度设计之初有其合理性,但随着社会经济发展,特别是我国快速工业化进程中,其弊端逐渐显露出来。其一,类双层管理的弊端。上下级环保部门业务垂直指导,与各级政府关系平行隶属。环保部门上下级属于指导关系,各级环保部门行政领导权隶属于各级政府,类双层管理体制下的“管事不管人,管事不管钱”,易造成环保治理工作的失效。各级环保部门既受行政部门的直接领导,又受上级环保部门的业务指导,领导权大于指导权,降低环保效率。地方政府以快速制造GDP、增加地方财政收入为主要考核目标,地方政府“一把手”在短暂的任期内尽可能地以此获得政绩升迁,很难从根源上根治环境污染问题。其二,环境污染问题的“非行政性”。在行政主导的环境治理体系下,各级环保部门很难有效合作,甚至出现相互推诿现象。环境污染问题难以通过行政区域划分界限,更多的是大范围、跨区域、长时间内积累而来,区域之间相互关联性极大。其三,实质性监督力度的缺失。在地方招商引资的浪潮中,很多地方政府以GDP为中心的考核体系下,对于高污染、高能耗产业监管不严,甚至是“政企合谋”现象,环保部门很难形成实质性的约束力。现行以行政为主导的环境治理体系使得政府内部难以有效发挥制度作用,亦即“政府失灵”;同时容易造成环境治理社会活力的减弱。

  “多元共治”作为一种基本的理念,往往在“落地”层面面临着诸多挑战,如:一是还没有形成共同认知的价值观,国家已开始重视推动社会力量进行环境治理,有关领导人也在公开场合和文件上表达了“多元共治”的声音,但地方政府对环境“多元共治”的认识还不到位,特别是到了基层单位,中和各方力量参与环境治理的力度大幅度减弱。二是缺乏专门机构来推动“多元共治”,在环境保护诸多政府部门机构内部,数据之间没有完全实现共享,“分割”局面还没有彻底整合,也还没有一个专门的机构来谋划和推动“多元共治”,其仅停留在理念层面。

  四、构建“多元共治”环境治理体系的路径

  环境问题具有较强的“公共性”,单纯的市场治理和社会网络治理往往可能导致失灵,需要政府通过强制力介入环境治理,但是这并不表示政府万能。[4]“多元共治”环境治理体系着重建立起政府、企业与公众广泛而又有效参与环境治理全过程。政府层面,更多的是在总体布局下谋划环境政策法制工作,如环境法治建设、预防体系、管理制度以及监管等,某种程度上依然起着主导性作用,但并非“大包大揽”,亦非承担“无限责任”。企业层面,在政府有效环境管理制度下,从市场化的角度约束与激励企业行为,使得企业内化环境保护行为。动员社会公众防范参与环境治理,需要不断提高公众环境意识,引导公众向绿色低碳、文明健康的生活方式转变,同时,让社会公众有渠道参与监督。政府、企业、社会公众间共同治理环境问题,是一个“交叉式”、“立体型”的关系,企业约束与激励行为的发生需要政府从环境政策法制层面做好顶层设计,社会公众环境意识的觉醒以及监督行为的发生需要政府环境国情的宣传以及监督渠道的构建,政府机构及其工作人员环境治理行为的发生同样是在环境政策法制规范之下。因此,构建政府、企业、社会共治的环境治理体系,需要找准关键点与切入点。

  (一)提高环境执法能力,强化地方政府环保责任

  环境“执法难”问题一直受到社会高度关注,我国现行与环境相关的新环保法、新大气法,尽管部分内容“不尽如人意”、存在尚未涉及的环保触角,但已有的法律法规的实施碰到了很多问题。当前,提升环境治理能力最薄弱的环节在于执法层面。地方政府在环保领域的“越位、失位、错位”现象频现,究其根源在于缺乏对地方政府的有效激励与约束。现推行的环保督查巡视、省以下环保机构检测监察执法垂直管理制度,是对环境治理体制机制中地方政府“有法不依、执法不严、违法不究”问题的有效补充。建议推行“大部制改革”,将与环保相关的宣传、执法等部门整合,明确和细化整合后有关部门责任,全方位谋划设计环境治理问题;进一步严格监督考核和责任追究制度,将环保防治成效永久性纳入地方政府官员考核体系;有效落实环境税,以提高地方政府采取行动并达成既定目标的意愿;提高地方政府间环保的协作能力,加强区域联防联控,重塑政府公信力和环保部门的威信。

  (二)健全企业的环境约束与激励政策

  完全依赖行政手段迫使企业环保行为的做法都是短期的,通过排污费等手段约束企业行为,虽然取得一定成效,但其约束行为难以持续,更难以有效发挥调节功能。排污费的征缴往往远低于污染治理设施的正常运行成本,一般仅为实际成本的50%,有时甚至不到10% ,没有切实建立起反映资源稀缺程度的价格形成机制,无法将外部性真正有效内化为企业生产成本,在环境治理方面市场机制无法有效运行,甚至造成企业花钱买排污权的现象。[5]完善企业的环境约束制度,需要从更为长远的视角考虑,建议改变已往温和性的措施,直接淘汰落后产能;调整经济结构、能源结构,使企业选择环保技术手段;市场化的运作,构建起环境损害成本合理负担机制;确保对可再生能源企业扶持政策的落地,以及持续性地加大扶持力度;加快推进排污权交易试点,探索环境污染第三方治理,发展由第三方治理所延伸的环保产业链条,给予企业更多自主性。

  (三)完善环境预防与矛盾化解机制

  防患于未然是环境保护的重要工作,环境预防涉及资源有效开发利用、环保标准、环境评价、划定生态红线等方面内容。预防难点在于利益驱动下的政府、企业和公众的行为,由环境问题引发的社会矛盾往往也是多方利益交错难以解决所导致。建议通过利益切入点,引导企业、公众的价值导向,推动产业结构优化升级,节约和高效利用资源能源;从供给方面,约束企业与公众“不可为”行为;在项目的规划、审批前,充分做好调研、环评工作;敢于面对已发生的环境社会矛盾问题,总结环境社会风险评估、预警和化解机制的相关做法,形成一套完整、严密的环境风险评估程序;吸纳多层面的不同意见,与多个利益相关者进行平等对话,建立常态化的对话机构、对话模式及其相关流程,定期进行相应的理论指导和实践培训;建立常规性的环境社会风险化解机制;建立环境损害鉴定评估的管理制度及其评估技术体系。

  (四)提高环境信息透明度,有效推进公众参与和社会监督

  提高环境信息的透明度是确保公众有序有效参与环境治理的重要内容。政府部门应对能力的不足已成为当前提高环境信息透明度的节点,迈过政府敢于勇于提高环境信息透明度的节点,才能为公众参与环境治理提供渠道,提高参与效果。建议向公众详细说明参与环境治理的各种方式,含问卷调查、专家论证会、听证会、信息公开制度等,重塑公众参与环境治理的信心;在传统的环境信息公开基础上,主动向社会提供环境信息服务;全面推进建设项目环评信息全过程,让公众全面参与建设项目建成前、中、后信息;对涉及环评的敏感、突发事件及时发声、积极引导;建立常态化的渠道,鼓励公众对周围环境问题进行舆论监督和社会监督;对于举报污染环境与破坏生态行为的举报人,严格保护其人身权利,并从精神上给以鼓励,内化其环境保护意识;加强对社会公众的环保综合能力的公益培训,提高社会公众有效参与能力。

  参考文献

  [1][法]让?皮埃尔?戈丹.何谓治理[M].北京:社会科学文献出版社,2010:19.

  [2][英]格里?斯托克.作为理论的治理:五个论点[J].华夏风译.国际社会科学(中文版),1999(12).

  [3]Li, Wanxin. Environmental Governance: Issues and Challenges [J]. Environmental Law Reporter, 2006 (36):1050510525.

  [4]唐任伍,李澄.元治理视阈下中国环境治理的策略选择[J].中国人口?资源与环境,2014,24(2).

  [5]中国工程院,环境保护部.中国环境宏观战略研究战略保障卷[M].北京:中国环境科学出版社,2011:185. 


  [作者简介]  张文明,国家行政学院博士研究生。 

  ①“公地悲剧”由1968年英国哈丁教授(Garrett Hardin)在《The tragedy of the commons》一文中首先提出,他说,作为理性人,每个牧羊者都希望自己的收益最大化。在公共草地上,每增加一只羊会有两种结果:一是获得增加一只羊的收入;二是加重草地的负担,并有可能使草地过度放牧。经过思考,牧羊者决定不顾草地的承受能力而增加羊群数量。于是他便会因羊只的增加而收益增多。看到有利可图,许多牧羊者也纷纷加入这一行列。由于羊群的进入不受限制,所以牧场被过度使用,草地状况迅速恶化,悲剧就这样发生了。

  ②“搭便车”是由美国经济学家曼柯·奥尔逊于1965年发表的《集体行动的逻辑:公共利益和团体理论》(The Logic of Collective Action Public Goods and the Theory of Groups)一书中提出的,其基本含义是不付成本而坐享他人之利。

  ③“吉登斯悖论”是2009年安东尼·吉登斯在《气候变化的政治》一书中提出以自己名字命名的概念,指“既然全球变暖带来的危害在人们的日常生活中不是具体的、直接的和可见的,那么不管它实际上多么可怕,大部分人就依然是袖手旁观,不做任何具体的事情。但是,一旦等情况变得具体和真实,并且迫使他们采取实质性行动的时候,那一切又为时太晚”。

  ④“邻避效应”英文含义是Not in my back yard,是指居民或在地单位因担心建设项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来不利后果,而采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。

(责任编辑:邓浩)

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