孙 飞
[摘 要] 随着去产能政策的有力推进，职工分流安置工作压力预期不断加大，且失业问题在地区间、行业间和不同所有制间分化特征明显。地方政府在减轻企业负担、加快产业转型、用好专项资金、市场化债转股改造等层面采取了一些积极有效的做法，一定程度上减缓了再就业压力。从去产能整体政策层面，还应加快发展新经济，在“增”上做文章；加强再就业中心服务功能，在“稳”上下功夫；增加资金支持，在“帮”上拓思路；剥离企业办社会职能，在“轻”上发强力；奖补基金发放，在“准”上出实招。
[关键词] 去产能；职工安置；政策举措
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
2016年是供给侧结构性改革的元年，首要任务是化解过剩产能，去产能的关键是解决好企业“减员分流”和“债务重组”两个重大问题。当前去产能中对下岗再就业人员的现状摸底、实情洞察、研究设计、妥善安置的工作开展，显得尤为重要而迫切。笔者通过专项调研，提出一些富有建设性的意见。
一、职工下岗失业问题地区间、行业间、所有制间分化特征明显
随着当前去产能政策加快推进和国有企业隐性失业公开化，再就业压力预期不断加大，就业形势严峻，地区间、行业间分化特征明显。
（一）以煤炭、钢铁等重化工产业为主导的地区职工就业形势严峻
目前，重化工产业地区产能过剩现象严重，产品价格大幅度下跌，企业冗员急剧上升，工人工资缩减，拖欠工资严重，造成失业总量的不断增加，尤其是煤炭产业去产能压力较大。据测算，煤炭行业每压缩3000万吨产能就涉及1万人下岗。山西吕梁市和宁夏石嘴山市是以煤炭为支撑的资源型城市，较低的煤炭价格影响已严重波及就业市场；石嘴山市230家企业中，减产32家、停产34家，神华宁煤集团2015年年底已下岗分流7252人，随着去产能政策的进一步推进，下岗再就业矛盾会更加突出。一方面，重化工企业中国企比重较高，部分生产线关停，企业的用工量不到往常的一半，用工量锐减，隐性失业问题突出，劳动生产率极低，许多企业陷入生存危机。另一方面，资源型城市产业结构单一，一荣俱荣、一损俱损，就业渠道狭窄，新兴产业发展不足，致使职工转岗、再就业面临巨大困难，如吕梁市。由此可见，重化工产业随着去产能政策的深入推进，减产和停产企业不断增加，用工需求急剧萎缩。由于缺乏有效的出口，没有就业新门路，且无法被新兴产业用工需求的增长及时替补，职工安置就业矛盾异常突出。
（二）以汽车和机械制造等传统制造业为主导的地区职工再就业压力相对较小
目前，由于产业转型升级和创新驱动发展能力存在一定的滞后性，传统制造业也存在一定程度的产能过剩，且行业利润下滑压力已经传递到就业端，用工需求量逐步萎缩，下岗分流压力不断加大。如湖北随州市是以专用汽车制造和汽车改装等为主导的传统制造业集聚区，随着近期三四线城市房地产业逐步下滑，建筑等专用车辆市场有效需求减少，出现了一定程度的产能过剩，但去产能压力相对重化工业较小，总体去产能与下岗就业矛盾不太突出。2015年全市90家企业共有1.6万人下岗失业，转岗分流人数相对较少。再如四川德阳二重公司，随着2014年以来重机行业的持续低迷，公司出现持续亏损，资金链紧张，多次出现债务违约等现象，下岗分流任务较为繁重，但公司及时债转股改造有效缓解了下岗分流和债务违约的压力。可见，随着供给侧结构性改革的深化和去产能政策实施的加快，传统制造业的用工需求不断缩减，而新的有效用工需求供给不足，职工再就业的压力预期会不断加大。
（三）民营企业职工比国有企业职工分流安置相对容易
目前，民营企业就业机制灵活性和适应性较强，注重产出效率，就业观念开放、能进能出，就业空间富有弹性，职工分流比国有企业分流规模小，容易解除劳动就业合同。而国有企业由于治理结构的弊端，就业依附观念固化，市场化具有弹性的劳动供求关系扭曲，能进不能出，长期累积下来冗余职工，隐性失业问题突出；如云南楚雄州，2015年的失业率为3.1%，全州89家企业中，全停产28户，半停产24户，但由于主要是以民营企业为主，民营企业用人机制较为灵活，应对外部环境变动反应敏捷，注重提升劳动生产率，劳动力市场化程度高，分流职工转岗就业的积极性、主动性较高，下岗分流的规模较小，再就业周期短。如楚钢是由国企转制为民企的市属重点企业，较高的劳动生产率，使楚钢的吨炼钢成本比国企昆钢降低了300元，成本和利润优势提振了企业用工需求。故此，不同所有制企业间就业形势分化明显，说明去产能和稳就业的核心和主战场是国有企业。
二、地方下岗分流和保稳定的做法和经验
(一)切实减轻企业负担，完善多方位就业服务
地方政府多措并举，积极发挥有为政府的作用为企业减负、为再就业服务。一方面适当降低企业缴纳社保标准，盘活社保基金；降低税收比例，优化税收结构，进一步减轻企业运营负担。如楚雄州2015年利用社保费发放稳岗补3226万元、技改和培训费1669万元。另一方面，充分发挥政府统筹协调服务职能，提前介入变被动为主动，建立下岗分流人员动态信息监测预警机制，及时掌握转岗就业人员的新动向、新问题，寻找新的就业出口。打造专家技术服务团队、金融服务团队和政策服务团队的“三体合一”帮扶平台，积极扩大帮扶规模，提升再就业服务质量，缩短分流转岗就业周期，拓展再就业渠道。
（二）利用好“互联网+”，加快产业结构转型升级
地方政府高度重视加快传统产业转型升级，积极鼓励“大众创业、万众创新”，大力培育新兴产业和现代服务业吸纳下岗分流职工。注重把“互联网+”的基因嵌入实体经济，不断创新技术模式、商业模式和产业模式，让“软产业”带动“硬产业”升级发展，利用以“互联网+”和电商产业为主导的新经济创造新的用工需求。目前，吕梁地区已经通过“互联网+”带动本地特产小米、小枣等农业特产“走出去”，创造了数千余个生产、物流和营销的就业岗位，充分挖掘了“互联网＋流通”发展潜力，创新了商业模式，进一步拓宽了就业渠道。
（三）强化订单式培养，用好专项安置资金
地方政府根据不同年龄结构、知识结构、技能结构的分流职工再就业的差异性需求，以及用人单位的不同岗位需求，积极推进分流安置人员的“订单式”培养模式，极大缩短了职工的再就业周期，有效化解就业供需矛盾。如吕梁采取对45岁以下转岗分流人员的“订单式”培养，以市场需求为导向，分批定点输送到护工站、大城市医院和保姆市场，切实释放了集中失业的风险，缓解了就业安置的压力。与此同时，注重专项安置资金的使用效率，优化职工安置基金发放机制，国有企业和民营企业一视同仁，把安置资金切实用在已经离开企业人员的生活保障、就业培训和养老保险等层面，在分流人员中彰显“共享”思想，增加再就业人员的“获得感”。
（四）鼓励分流人员到农村创业，加速城乡劳动力要素流动
政府充分挖潜下岗分流人员的人力资本优势，注重城乡劳动力要素的优化配置，以市场化供需为主线，积极引导具备技术、经营、资金、信息和知识资本优势的城镇职工下沉到农业农村。一方面政府鼓励发展休闲农业、绿色养殖、生态旅游和有机蔬菜等特色产业，推进农业的适度规模化和产业化经营，在融资、技术和信息等层面提供必要的帮扶服务。另一方面，政府支持分流人员从事新型农业经营主体、农产品批发市场、农产品网络销售、农产品现代物流和城乡商贸流通等农商特色产业。与此同时，可以依靠积极的帮扶政策鼓励农民工返乡创业，稀释城市劳动力市场过度竞争的压力。
（五）尝试市场化债转股改造，减缓企业债务负担
政府支持企业实施市场化债转股改造，有效降低杠杆率，减少经营压力。一方面对于目前有一定发展潜力、符合转型升级方向且暂时出现资金流困难的企业，鼓励实施市场化手段的债转股改造。2015年德阳的二重集团实施了45亿元的市场化债转股改造，明显减轻了企业财务负担和经营风险，关键是缓解了去产能过程中下岗分流的压力。另一方面，重视此轮债转股与上轮债转股大背景的差异性，审慎处置市场化主导下的定价、交易和退出各个细节问题，在制度政策设计时不仅要以文件形式严格规定，更重要的是以法律形式来防范和规制道德风险，依法降低可能产生的负面影响。同时，也应正确认识债转股的局限性，其是企业度过周期性生存危机的一种短期手段，而不是“脱胎换骨”的改造。
三、去产能中职工安置的政策举措
（一）加快发展新经济，在“增”上做文章
目前新经济正在加速为经济发展积聚新动能，也是增加就业的新平台。一是发展新经济创造新的用工需求。加快新产业、新模式、新业态、新产品、新服务增长“领跑”新经济，拓宽就业渠道，特别是“互联网+”催生的新兴业态释放出巨大能量，丰富了线上线下就业新形式。应把握好新经济创造新用工需求的契机，拓展富有弹性的就业空间。二是重视新经济下用工需求与供给的对接。应让新经济的用工需求引导再就业培训课程设计和就业导向，使供需匹配均衡；鼓励具备高学历和人力资本优势的年轻职工转岗培训再就业，即能较快学习新的专业技能服务新经济，又能减少分流转岗的压力，使得“招工难”和“下岗分流难”有效对接，缓解双方压力。三是进一步放松管制激发创新主体的活力。对能大量创造就业岗位的新经济业态、新商业模式，应放松管制、鼓励创新，尤其要放松对服务业的准入限制，促进服务业创新发展，形成越来越新的经济增长点。如以滴滴为代表的“网约车”已成为分享经济的最佳样板，其出行平台已为1330万名司机提供了就业岗位。
（二）加强再就业中心服务功能，在“稳”上下功夫
再就业中心是公益性再就业的有效缓冲平台，是再就业前的“稳定器”。一是保障再就业中心资金需求。需要中央财政、地方财政和企业全额拨付资金，强化公益性导向，切实保障就业培训费用和就业指导、职业介绍、政策咨询等劳务服务的支出。二是对再就业中心实施精细管理。要强化中心管理，制定多元化职工分流安置方案，避免选择渠道的单一性；及时提供就业信息、就业指导、就业培训等个性化的就业服务，尝试公共就业服务的“一对一”模式，通过细化管理补上再就业服务的短板。三是通过再就业中心妥善处置多方诉求。建立畅通分流职工与政府、社会和企业的对话机制，稳妥处理普遍诉求和合法诉求，重视历史遗留问题和个案诉求，及时应对处置分流人员的新变化、新问题，避免重大群体性事件发生。
（三）增加资金支持，在“帮”上拓思路
必要的资金支持不仅使企业摆脱破产清算的困境，而且能解决职工分流安置的一切遗留问题。一是扩大帮扶资金规模。地方政府应积极撬动社会资本和利用自有财政专项资金，形成与中央安置帮扶基金相配套的再就业资金支持体系，帮扶导向上应倾斜于剥离国有企业办社会功能、解决职工安置遗留问题和再就业中心运营的资金需求。二是引导、鼓励资金流入实体经济。要优化信贷结构和政策，提高金融机构向企业 “输血供能”的积极性；防范实体产业被虚拟经济掏空的风险，降低企业的融资成本，“聚焦”现有产业板块的优化升级和技术改造，创造新的用工需求。三是增加对民营企业的资金支持。要支持民营企业做优做强做大，进一步放宽民营资本进入行业和领域，促进民营经济公开公平参与市场竞争，以多种形式参与国有企业改制和重组；疏通资金进入中小微企业的渠道，壮大一批主业突出、核心竞争力强的民营企业集团和龙头企业，充分发挥民营经济的就业“蓄水池”作用。
（四）剥离办社会职能，在“轻”上发强力
加快剥离国有企业办社会职能，切实减轻企业负担。一是要加快国有企业非核心经营业务的剥离，诸如供水、供电和供暖等后勤保障工作要尽早分离，实施社会化管理；国有企业的退休人员全面移交实施社会化管理；采取移交、撤并和政府购买服务的形式等途径，分类剥离国有企业办医疗、教育机构的职能。二是切实减轻企业的显性负担和隐性负担，显性负担主要是清理一切与政府挂钩的中介收费，隐性负担主要是以“协商”的方式要企业自愿承担的一些费用和成本。要彻底解决国有企业隐性失业的问题，三是要深化国有企业治理结构为核心的供给侧改革，增强劳动关系市场化调节的弹性，倡导就业新理念，增加就业机制的灵活性和适应性，彻底解决国有企业隐性失业的问题。
（五）奖补基金发放，在“准”上出实招
中央去产能职工安置基金要精准发放，在“准”上出实招，把钱用在刀刃上。一是以保基本促就业为导向，以精准为原则，解决核心问题，托底关键环节，严格发放程序，保证公平透明。二是要奖补在解除劳动合同这个关键环节，每解除一份劳动合同，就可以获得一份去产能职工安置补贴，这样才能真正把冗余职工分离出来，进而减轻企业的用工成本。三是要补转岗再就业的培训费，提高适应新经济发展的专业技能。补再就业前的失业、养老和医疗保险，免除后顾之忧；补相对困难职工的生活费，包括提前内退人员的退养费；精准发放，禁止存在所有制企业间歧视，切实缩短再就业周期，精准兜底的资金帮扶，才能避免引发新的社会矛盾和问题。
孙飞，国家行政学院经济学教研部助理研究员、博士后。
