民主的内涵是什么？对于这个问题，一直存在不同观点。“挑战”即问题，“应战”即解决问题的实践。所谓民主，绝不是说起来好听、看起来有些美，而是要解决实际政治问题的。
在政治问题的维度上，一旦离开了纷纷攘攘的有关民主的意识形态偏好，就会看到人类政治史上的民主无论表现出多少种具体形式，其实都是围绕两个核心问题展开的：一是政权的合法性，二是公共政策的社会适应性。
前者针对权力来源于人民的问题，即国家政权在多大程度上获得民众的授权和认可。由于实践中民众的政治授权多采取选举方式，围绕这一问题展开的民主可称之为程序民主。
后者聚焦于权力服务于人民的问题，即国家政权所推行的政策多大程度上反映国家的长远利益，又在多大程度上代表大多数民众的利益和主张。就政治的实质是通过政策对利益的分配而言，围绕这一问题展开的民主可称之为实体民主。
需要强调的是，民主的核心问题有两个，而不是像一些人坚持的那样只有一个。因为无论民主概念被演绎得多复杂，它都是围绕权力与民众关系展开的。在这一关系中，权力来源于人民、权力服务于人民是相互关联又相对独立的两个问题。
现实意义上，所谓民主就是保障权力来源于人民和权力服务于人民的各种制度及其实践。但在民主理论中，相当多的观点主张，民主要解决的核心问题只有一个，即权力来源于人民的问题。这些论调认为，只要解决了权力来源于人民的问题，权力服务于人民的逻辑就在其中了。
然而，民主政治的实践表明，这种对权力服务于人民在民主理论中相对独立性的否定，是不符合实际的。以西式民主为例，竞选制度有利于解决政权合法性问题，但并不能同时解决公共政策选择问题。理论上，选举制度的基本价值有三：一是从权力来源上为政权提供合法性，二是进行公共政策选择，三是为公民监督政府提供动力。就此而言，以竞选为基础的民主政体都没有完全实现上述价值。其中，公共政策选择的缺憾表现尤为明显。
民主的核心问题有两个的观点，不仅在理论上成立，更重要的是以民主实践为基础。如果说政权合法性问题的历史展开主要依托于选举民主的话，那么公共政策的社会适应性问题解决则主要依托于参与民主。
所谓参与民主就是民众通过各种途径和方式对公共事务表达意见和主张，目的在于介入政策过程、影响公共政策。参与民主的独特性在于：它是最接近民主本源即直接民主的一种民主实现形式；它是日常生活意义上的、随时可以表现的民主形式，而不是像选举民主那样要受任期限制或像议会民主那样要受集体行动限制。显然，在理论上，参与民主是公共政策具备社会适应性的保障。
参与民主的方式有多种：制度内的、制度外的，个人性的、组织性的，制度化的、非制度化的。一般来说，由于制度内的、组织性的和制度化的政治参与方式，在很大程度上解决了参与的有序性和有效性问题，所以应该成为参与民主的发展方向。一个社会越是为民众影响政治提供较多的制度内通道，越是偏好较高程度的组织性参与，并设定较周延的制度化参与的程序条件，它的民主政治就越发展，公共政策的社会适应性也就越有保障。
选举是民主的基本形式，是政权合法性最重要的基础。选举民主程度不高，是西方舆论把我国排除在所谓民主国家之外的主要理由，也是国内一些人对民主缺乏自信的原因之一。事实上，民主的基本形式不仅意味着选举绝不是可有可无的，而且特别意味着它是其他民主形式如代议民主、参与民主的重要前提。但在各种民主形式中，选举民主又是与社会秩序关联程度最高的，加之我国所处的历史阶段、超大的选民规模、多民族及现代选举文化的缺失等，使得我国形成了具有自身特色的民主制度。它集中体现在重视有组织的参与制度建设，并由此初步形成了保障公共政策社会适应性的体制优势。
一方面，形成了人民代表大会和人民政治协商会议相结合的有组织的参与制度。作为民意机关，人民代表大会与其他国家的议会一样，有组织参与的地位和作用是毋庸置疑的。在政策过程中，人大发挥着独特的权威决策作用。作为有组织参与的系统，人民政治协商会议表现最有特色。虽然它不具国家机构的性质，但从实际政治过程看，各界别精英组成的政治协商会议对国家和区域公共事务的讨论、提案影响着我国的公共政策。
另一方面，在政党制度上，中国共产党领导的多党合作制，其有组织参与的功能特色更加明显。在中国这样一个超大规模社会，系统的、网络化嵌入其中的中国共产党各级组织，其基本价值就是为民众提供有组织参与的制度通道。同时，民主党派“一个参加，三个参与（参加国家政权，参与国家大政方针的制定，参与国家事务的管理，参与国家法律、法规、政策的制定和执行）”，其实质就是通过有组织参与优化我国的公共政策。
从上述两个核心问题的角度来理解民主，有利于形成较系统、全面的民主观念。这样的观念既承认公民的选举权，也承认公民的参与权；既重视完善选举制度，也重视建设参与制度。这样的民主观念有利于实事求是地看待现实中的民主实践，也有利于形成对于我国民主的客观认识。
（作者分别为中共上海市委党校科社部、上海行政学院政治学教研部主任、教授，中共黄浦区委党校讲师 程竹汝 曹晶）
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