近来,有媒体报道温州出现了20年住宅用地使用权年限到期,又要花几十万元“延期”的新闻,引发关注和热议。鉴于该事直接关系着每一个公民的重大利益,并涉及宪法、物权法、城市房地产管理法等诸多法律,不得不严肃对待和认真思考。
宪法是最高大法,首先应当查看宪法。但宪法只是规定,城市的土地属于国家所有,土地的使用权可以依照法律的规定转让,并没有规定住宅用地使用期限与续期应否重新交费问题。由于房屋不能离开土地独立存在,住宅作为公民的合法财产,其产生和存在是不能脱离土地所有权或使用权的,因而按照事物性质和完整所有权的要求,合法的房屋所有权必然包括相应的土地所有权,这也是我国历史上以及其他国家大都不存在房屋所有权与土地所有权相分离的原因。即使宪法规定两者分离,也应根据合法房屋权利必然会对土地权利进行限制的道理,在房屋权利存续期间,土地权利是不能对其产生不利影响的。
从而,在二者关系中,应当是土地权利服从房屋权利,而非相反。这从土地使用权必须随着房屋所有权进行转移,而不是土地使用权可以脱离房屋所有权任意转让中,也可清楚看得出来。房屋权利与相应土地权利不可分割的天然属性决定了,只要房屋权利存在,其对土地权利的限制就存在,既然房屋作为公民财产权是没有期限的,其对相应土地的限制和使用就不应有期限限制。这就类似于历史上的永佃权,应当是永久使用。如此一来,尽管相关法律可以规定国家土地使用权实行有偿转让,让使用人支付转让金,但不应有期限规定,即使进行规定也应当是到期无条件续延,实质是对土地使用权的一次性买断。物权法第一百四十九条关于“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”的规定,应当是符合宪法精神的。“自动续期”而不是有条件续期,本就是无条件、无需交费或以履行任何义务为前提的意思。
然而,事情并不会到此为止,而是还有与物权法相冲突的法律。城市房地产管理法第二十二条明确规定:土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准。经批准准予续期的,应当重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。据此,有关部门确实有权按照该规定进行续期收费。
这就涉及到相关法律冲突如何解决的问题了。如果让这些相互冲突的法律并存,不仅会破坏法制统一、损害法律的严肃性,也必然因为相关部门直接执行城市房地产管理法,使业主的利益受到损害,涉嫌背离人民制定宪法保护自身权益不受公权力侵害的目的。因此,要认真对待续期应否收费问题,就必须先行解决与此相关的法律冲突问题。根据下位法服从上位法、所有法律法规都不得与宪法冲突的效力原理,由于物权法是由全国人大制定的基本法律,而城市房地产管理法是由全国人大常委会制定的非基本法律,自然应当是后者无效。
问题是,法律冲突并不会按照效力原理自动解决,必须由有权部门公开裁决并宣示。根据宪法精神和立法法规定,全国人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,因而有权解决其制定的法律与其常委会制定的法律相冲突问题。而且,对于这种关系所有人重大利益的事项,也应当由全国人大进行决定,授权其常委会决定或者由常委会进行相关法律解释、解决法律冲突问题,也是不合适的。
尽管温州市国土局针对“收取几十万元出让金才能续期”的报道已作出回应,称系误读,具体办法还未出台,但随着土地使用权“撞限”的来临,该问题的解决越来越急迫,不容再耽搁下去。(作者为法律工作者)
（责任编辑：邓浩）
